葡萄牙

葡萄牙的数字无障碍制度建立在两项欧盟指令之上，以1976年以来就载有专项残疾权利条款的葡语宪法为基础。公共部门网站和移动应用自2018年起受到约束，彼时《2018年10月19日第83/2018号法令》将指令（EU）2016/2102转化为葡萄牙法律。私营部门产品和服务随后于2024年跟进，《2024年10月8日第35/2024号法律》在2025年6月28日适用日期之前完成了指令（EU）2019/882（《欧洲无障碍法案》）的转化。两部法规之下是《第38/2004号法律》——关于残疾人的跨领域框架法——以及自1976年4月25日起就对残疾公民给予国家特殊保护的宪法。

宪法与条约基础

1976年《葡萄牙共和国宪法》——由1974年4月25日康乃馨革命后制宪会议起草——以两条独立条款为残疾权利奠定基础。第13条（"Princípio da igualdade"）保障法律面前平等，并禁止基于一系列理由的特权、优惠或不利对待，其中包括生理或精神状况；宪法法院（Tribunal Constitucional）一贯将残疾纳入这一条款解释。第71条（"Cidadãos portadores de deficiência"）更进一步，对国家施加积极义务，要求"推行残疾预防、治疗、康复和残疾公民融合的国家政策"，并"支持其家庭，提升社会对尊重和团结义务的认识，保障其有效享有权利"。该条款是行政法院在审查无障碍处罚决定比例性时最常援引的宪法渊源。

第三条宪法条款对数字无障碍讨论尤具意义：第74(2)(h)条，由1997年宪法修订增设，要求国家"保护和弘扬葡萄牙手语，将其作为文化表达手段及获得教育和平等机会的工具"（"Proteger e valorizar a língua gestual portuguesa, enquanto expressão cultural e instrumento de acesso à educação e da igualdade de oportunidades"）。葡萄牙是少数对国家手语给予明确宪法地位的欧盟成员国之一；对葡萄牙手语（LGP，Língua Gestual Portuguesa）的认可直接影响无障碍视听内容和公共广播服务的技术规格。

葡萄牙于2009年9月23日连同《任择议定书》一并批准《联合国残疾人权利公约》，两份文书均于2009年9月23日在联合国存档，并于2009年10月23日在国内生效。《任择议定书》的批准开放了已穷尽国内救济的葡萄牙投诉人向 CRPD 委员会提出个人申诉的渠道——这一途径自2018年以来虽使用较少，但日益引发关注。CRPD 第9条（无障碍）和第33条（国家实施与监督）是葡萄牙无障碍政策文件——包括《2021—2025年残疾人国家包容战略》（ENIPD）——最常援引的国际法文书。

公共部门无障碍：经《第83/2018号法令》转化的 WAD 路径

指令（EU）2016/2102——《网页无障碍指令》（WAD）——由《2018年10月19日第83/2018号法令》转化为葡萄牙法律，略早于欧盟2018年9月23日截止期限。该法令取代了1999年一项仅具软法效力的关于政府网站无障碍的部长理事会决议，将义务提升为有行政处罚后盾的约束性立法。适用范围遵循 WAD 对"公共部门机构"的扩展定义——中央行政机关、亚速尔群岛和马德拉群岛地区政府、市政当局和教区、公共机构、公法基金会，以及指令范围内的国有企业。

法令规定了三项具体义务：

• 符合性。网站和移动应用须符合协调欧洲标准 EN 301 549（现行版本3.2.1，整合 WCAG 2.1 AA 级）。AMA 依据法令发布并于2023年最后更新的监测方法，将合规标准固定为 WCAG 2.1 AA，待 EN 301 549 正式更新至 WCAG 2.2 后再行跟进。
• 无障碍声明。各在范围机构须以葡萄牙语发布结构化的无障碍声明（"declaração sobre acessibilidade"），内容涵盖合规状态、超出范围的内容（第三方组件、2018年9月23日前存档的文件、历史录像）及投诉机制。声明提交至由 AMA 维护的国家登记册 acessibilidade.gov.pt。
• 反馈与执法程序。用户可直接向在范围机构提交无障碍投诉；未解决的投诉可上报至 AMA，后者作为国家执法机构，可发出纠正令，并在持续违规情形下启动行政处罚程序。

监督机构为行政现代化局（AMA，I.P.）——总理府下属公共机构，负责运营葡萄牙电子政务基础设施（包括 Cartão de Cidadão 数字身份证、Chave Móvel Digital 认证服务及 eportugal.gov.pt 单一门户）。AMA 无障碍部门是 WAD 合规的运营枢纽：依据委员会实施决定（EU）2018/1524开展定期监测，发布简化和深度扫描结果，并运营无障碍声明中央登记册。欧盟委员会双年度 WAD 实施审查将葡萄牙列于完整转化且监测计划活跃的成员国行列；自2018年转化以来，委员会尚未对葡萄牙就 WAD 启动正式违规程序。

私营部门无障碍：经《第35/2024号法律》转化的 EAA 路径

《欧洲无障碍法案》——指令（EU）2019/882——由《2024年10月8日第35/2024号法律》转化为葡萄牙法律，由共和国议会通过，以独立法规形式（而非对《第38/2004号法律》的修订）发布于《共和国公报》。选择以独立法律形式转化，既反映了 EAA 产品和服务范围之广，也体现了立法起草人希望形成合规团队易于获取的完整独立文本的意图。对经济运营主体施加实质性义务的适用日期为欧盟统一日期 2025年6月28日。

《第35/2024号法律》涵盖指令的全部产品和服务范围：

• 产品：通用计算机硬件系统和操作系统、自助服务终端（ATM、自动售票机、自助值机亭、交互式信息终端）、用于视听媒体服务的具有交互计算能力的消费者终端设备、用于电子通信服务的消费者终端设备，以及电子书阅读器。
• 服务：电子通信服务、视听媒体服务访问服务（包括字幕和音频描述等接入服务）、航空、公路、铁路及水路客运要素、消费者银行服务、电子书及专用软件，以及电子商务服务。

该法如实援引指令的微型企业豁免：雇员不足10人且年营业额或资产负债表总额不超过 €200万的企业，免于服务侧义务，但产品侧义务无论规模大小均适用（以制造商而非雇主为判断基准）。对于2025年6月28日时已在用的自助服务终端，过渡期延伸至 2045年6月28日或终端的经济使用寿命届满（以较早者为准）——按银行网点 ATM 和葡萄牙铁路（Comboios de Portugal）售票亭的较长折旧周期校准。

《第35/2024号法律》指定的市场监督机构为经济与食品安全局（ASAE）——已在葡萄牙商业领域开展一般经济活动和消费者保护执法的检查机构。ASAE 的 EAA 职责与三家行业监管机构协调：消费者银行服务领域协同葡萄牙银行，电子通信服务和该领域消费者终端设备领域协同 ANACOM（国家通信管理局），视听媒体服务领域协同社会传播监管机构（ERC）。跨境市场监督依据法规（EU）2019/1020通过 ICSMS 系统开展。

兜底框架：《第38/2004号法律》与平等框架

《2004年8月18日第38/2004号法律》——"残疾人预防、培训、康复与参与法律制度一般框架基础"（Bases gerais do regime jurídico da prevenção, habilitação, reabilitação e participação da pessoa com deficiência）——是位于 WAD 和 EAA 转化路径之下的高阶残疾权利法规。它确立国家在建成环境、交通、通信和信息无障碍方面的积极义务，要求在就业和公共服务中提供合理便利，并为 INR 协调职责提供法律依据。该法自2004年以来经多次修订，以与后续欧盟指令和 CRPD 保持一致，最近一次修订交叉援引了《第35/2024号法律》。

将宪法第13条付诸实施的残疾歧视法规是《2006年8月28日第46/2006号法律》，禁止基于残疾或已有健康风险的直接和间接歧视及骚扰，并设立行政处罚程序。投诉向 INR，I.P. 提出，由其开展调查，在适当情形下启动行政罚款程序，并发布年度歧视投诉处理统计数据。决定可向行政法院、最终向最高行政法院（Supremo Tribunal Administrativo）上诉。

投诉人还可依据《民法典》在普通法院并行提起物质和非物质（精神）损害赔偿民事诉讼。《民法典》对非物质损害赔偿不设法定上限——法院依据违规严重程度、歧视性行为持续时间、被告规模和资源，以及更广泛的公共利益影响进行评定。过去十年残疾歧视案件的赔偿金额通常在每人 €500—€15,000 区间，少数有据可查的群体影响案件可达 €25,000—€50,000。民事路径是涉及具名个人原告案件中风险较高的路径，且日益与行政处罚路径并行使用，而非作为替代选择。

技术标准与符合性

公共部门（WAD）和私营部门（EAA）两条路径的合规标准均以同一欧盟协调标准——EN 301 549（现行版本3.2.1）——为锚点。EN 301 549 以 WCAG 2.1 AA 级作为基准网页内容符合性要求，并对移动应用、原生软件、非网页文档、硬件及通信功能增设要求。ETSI 和 CEN-CENELEC 正在推进纳入 WCAG 2.2 的标准更新；一旦发布，AMA 监测方法和 ASAE 市场监督指南预计均将依过渡时间表跟进。

《第35/2024号法律》及其实施条例全面采纳 EAA 合格评定制度：在范围产品须出具欧盟符合性声明，技术档案须在产品投放市场后保存五年，CE 标志依据法规（EC）765/2008加贴，声明可以葡萄牙语或其他欧盟官方语言出具并应要求提供葡萄牙语译文。服务提供商不受 CE 标志义务约束，但须发布结构化的"消费者信息"通知（"informação para os consumidores"），说明服务的无障碍实现方式、采用的标准及无障碍投诉渠道。

公共部门无障碍声明遵循委员会实施决定（EU）2018/1523的葡萄牙语模板，由 AMA 在 acessibilidade.gov.pt 发布，并提供机器可读提交渠道，生成国家监测方法所需的结构化 XML。

处罚——完整风险层次

合规预算中的一个常见错误，是孤立地查阅行政罚款表后认定葡萄牙无障碍违规成本低廉——事实并非如此。行政罚款一列只是五层风险结构的底部：（1）《第35/2024号法律》、《第83/2018号法令》和《第46/2006号法律》下的行政罚款（coimas）；（2）《民法典》下无上限的物质和非物质（精神）民事损害赔偿；（3）《公共合同法典》（CCP）下的公共采购资格取消，其收入影响通常远超基础罚款；（4）《第83/95号法律》（Lei da Acção Popular）下的消费者保护和集体诉讼风险；（5）欧盟委员会针对系统性不执行情况的违规程序，将政策压力传导至国家监管机构，促使其更积极地开展执法。

第一层——三部法规下的行政罚款

EAA 第30条要求每个成员国设定"有效、相称且具有威慑力"的处罚——欧盟法院对这一表述的解释是，上限须足以改变大型运营主体的成本收益计算，而非仅是名义罚款。WAD 第9条对公共部门侧施加同等的比例性要求。葡萄牙转化立法通过分级行政罚款条款实施，较高档别保留用于重复或系统性违规。

葡萄牙极严重档上限——法人依《第35/2024号法律》处以最高 €250,000——处于欧盟整体分布的中上区间。作为比较：德国 BFSG §37 将单次事件罚款上限设为 €100,000；法国2023年转化条例允许每项不合规产品最高 €50,000 并附按日罚款；西班牙《第11/2023号法律》设有分级框架，"极严重"违规最高 €1,000,000；意大利转化法令（D.Lgs. 82/2022）上限为 €40,000；荷兰已发出系统性违规最高年营业额5%的信号。葡萄牙的数字高于小司法管辖区转化立法的集聚区，低于西班牙上限——立法起草人将其描述为与葡萄牙消费市场规模相称的定位。

第二层——民事损害赔偿（无上限）

在行政罚款渠道之外，依据《第46/2006号法律》或直接依据《民法典》提出的投诉人，可在普通法院并行提起物质和非物质（精神）损害赔偿民事诉讼。《民法典》对非物质损害赔偿不设法定上限——法院依据违规严重程度、歧视性行为持续时间、被告规模和资源，以及更广泛的公共利益影响进行评定。过去十年残疾歧视案件的赔偿金额通常在每人 €500—€15,000 区间，少数有据可查的群体影响案件可达 €25,000—€50,000。民事路径是涉及具名个人原告案件中风险较高的路径，且日益作为行政处罚路径的并行选择而非替代选择被援引。

第三层——公共采购资格取消

葡萄牙《公共合同法典》（Código dos Contratos Públicos，CCP）转化欧盟采购指令，要求采购机构从规划阶段起即在技术规格中纳入无障碍考量。CCP 还允许排除存在严重职业不端行为的投标人——自2017年改革起，这一类别明确包括经裁决的歧视认定和重大行政处罚决定。对于向葡萄牙公共部门销售产品或服务的供应商（葡萄牙各采购机构年采购总规模约 €150亿），在有效采购项目中丧失投标资格所带来的经济损失，通常比基础行政罚款高出一至两个数量级。

第四层——集体诉讼与消费者保护风险

葡萄牙拥有欧盟中较为完善的集体诉讼框架。《第83/95号法律》——Lei da Acção Popular——允许任何公民或经认可的民间组织就公共卫生、消费者保护、环境质量、文化遗产和公共领域提起代表性诉讼。残疾权利团体已通过这一渠道，代表受影响用户挑战无障碍在线服务（尤其是市政行政门户和公共交通购票界面）。损害赔偿以每人为基础累计计算，法院可命令采取系统性整改措施。欧盟关于代表性诉讼的指令2020/1828在葡萄牙的转化进一步拓宽了集体救济工具箱。

第五层——欧盟委员会违规程序（国家层面）

欧盟无障碍领域最大的风险数字，并非对企业的罚款，而是欧盟法院依据 TFEU 第260(2)条对未转化或未执行欧盟指令的成员国可处以的一次性罚款和每日罚款。2025年委员会关于财务制裁的通报设定，葡萄牙因未遵守欧盟法院既有判决而面临的一次性罚款最低参考金额约为 €2,490,000，每日罚款从每日数千欧元起，根据严重程度和持续时间系数调整。截至2026年中期，委员会尚未就 WAD 或 EAA 对葡萄牙启动活跃的违规程序，但对于国家执法基础设施滞后的任何成员国，EAA 相关程序在2026—2028年间仍是可信风险。委员会开放违规程序的压力历来会推动国家监管机构更积极地使用现有行政罚款权力。

执法记录与展望

《第83/2018号法令》下的公共部门执法稳定且有序，而非以处罚为主：AMA 监测方法每年对约1,200个在范围网站进行两轮简化扫描，并对每轮约60个网站进行深度扫描。不合规认定在首轮触发整改令，行政处罚保留用于公共部门机构拒绝配合或经多个监测周期持续违规的情形。AMA 发布的2023年和2024年监测报告记录了中央行政机关网站简化扫描合规率的稳步提升，市政机构比中央行政机关集群落后约12—18个月。

《第35/2024号法律》下的私营部门执法自2025年6月28日启动，截至2026年中期仍处于首轮市场监督周期。ASAE 发布的2025—2026年检查计划优先关注：消费者银行应用无障碍（与葡萄牙银行协同）、较大葡萄牙零售平台的电子商务结算流程无障碍、葡萄牙铁路及波尔图地铁/里斯本地铁站的自助售票机，以及投放葡萄牙市场的电子书阅读器设备和软件。预计首批《第35/2024号法律》下行政处罚决定将于2026年下半年作出；监管界目前的预期是，ASAE 将在非严重违规案件中给予60天正式纠正期后再处罚，但严重或重复违规除外。

INR 在《第46/2006号法律》下的案件量，过去十年来是三条执法路径中最为稳定的。2024年和2025年针对两家零售银行、一家全国网络药店平台和一个市政行政门户的决定，目前正处于行政法院上诉阶段。葡萄牙申诉专员在过去五份致共和国议会的年度报告中，每份均就中央行政机关数字服务的无障碍问题发出建议，2024年报告专章讨论了 WAD 和 EAA 实施路径。

2026—2027年展望

以下三项具体进展值得关注。其一，《第35/2024号法律》下的次级立法正贯穿2026年落地——在范围产品的技术档案详细内容要求、欧盟符合性声明格式，以及 EAA 合格评定制度下的公告机构指定程序。其二，AMA 已发出信号，将在 EN 301 549 正式跟进 WCAG 2.2 后，更新国家监测方法以实现对齐。其三，《2021—2025年残疾人国家包容战略》（ENIPD）的接续战略正为2026—2030年周期制定，新战略预计将赋予 WAD 和 EAA 下的无障碍工作比前版文件更突出的操作性地位。

在国际监督方面，葡萄牙向 CRPD 委员会提交的下一份定期报告窗口为2026—2027年，WAD 和 EAA 两条路径的无障碍实施情况将出现在下一轮结论性意见中。CRPD 委员会在葡萄牙初始审查（2016年）结论性意见中，将全纳教育、建成环境无障碍及数字服务无障碍列为需要持续政策关注的领域——《第35/2024号法律》和接续 ENIPD 战略均明确回应了这些主题。