Portugal

El régimen de accesibilidad digital de Portugal está construido sobre dos directivas de la Unión Europea transpuestas sobre una base constitucional lusófona que contiene una cláusula específica de derechos en materia de discapacidad desde 1976. Los sitios web y las aplicaciones móviles del sector público están sujetos a obligaciones desde 2018, cuando el Decreto-Lei n.º 83/2018, de 19 de outubro incorporó la Directiva (UE) 2016/2102 al ordenamiento jurídico portugués. Los productos y servicios del sector privado se sumaron en 2024, cuando la Lei n.º 35/2024, de 8 de outubro transpuso la Directiva (UE) 2019/882 (el European Accessibility Act) antes de la fecha de aplicación del 28 de junio de 2025. Bajo ambos descansa la Lei n.º 38/2004, el marco transversal sobre las personas con discapacidad, y una constitución que pone a los ciudadanos con discapacidad bajo protección especial del Estado desde el 25 de abril de 1976.

La base constitucional y convencional

La Constitución de la República Portuguesa de 1976, redactada por la Asamblea Constituyente que siguió a la Revolución de los Claveles del 25 de abril de 1974, ancla los derechos de las personas con discapacidad en dos disposiciones diferenciadas. El artículo 13 («Princípio da igualdade») garantiza la igualdad ante la ley y prohíbe el privilegio, la ventaja o el perjuicio por motivos que incluyen la condición física o mental; el Tribunal Constitucional (Tribunal Constitucional) ha interpretado sistemáticamente la discapacidad en el ámbito de esta cláusula. El artículo 71 («Cidadãos portadores de deficiência») va más allá e impone al Estado la obligación positiva de «llevar a cabo una política nacional de prevención, tratamiento, rehabilitación e integración de los ciudadanos con discapacidad» y de «apoyar a sus familias, sensibilizar a la sociedad sobre los deberes de respeto y solidaridad, y garantizar el efectivo disfrute de sus derechos». Esta cláusula es la norma constitucional más frecuentemente citada en los recursos ante los tribunales administrativos contra las resoluciones sancionadoras en materia de accesibilidad.

Una tercera disposición constitucional resulta especialmente relevante para el debate sobre la accesibilidad digital: el artículo 74(2)(h), añadido por la revisión constitucional de 1997, obliga al Estado a «proteger y valorar la lengua gestual portuguesa como expresión cultural e instrumento de acceso a la educación y a la igualdad de oportunidades» («Proteger e valorizar a língua gestual portuguesa, enquanto expressão cultural e instrumento de acesso à educação e da igualdade de oportunidades»). Portugal es uno de los escasos Estados miembros de la UE que otorga rango constitucional expreso a una lengua de signos nacional, y el reconocimiento de la LGP (Língua Gestual Portuguesa) incide directamente en las especificaciones técnicas del contenido audiovisual accesible y de la radiodifusión de servicio público.

Portugal ratificó la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad junto con su Protocolo Facultativo el 23 de septiembre de 2009, depositando ambos instrumentos en las Naciones Unidas el mismo día y haciéndolos entrar en vigor en el ordenamiento interno el 23 de octubre de 2009. La ratificación del Protocolo Facultativo abre el procedimiento de comunicaciones individuales ante el Comité del CRPD a los demandantes portugueses que hayan agotado los recursos internos: una vía utilizada con moderación pero con creciente visibilidad desde 2018. El artículo 9 (accesibilidad) y el artículo 33 (aplicación y supervisión nacional) de la CRPD son los instrumentos de derecho internacional más frecuentemente citados en los documentos de política de accesibilidad portugueses, incluida la Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com Deficiência (ENIPD) 2021–2025.

Accesibilidad del sector público: la vía WAD a través del Decreto-Lei 83/2018

La Directiva (UE) 2016/2102, la Directiva sobre la accesibilidad de los sitios web (WAD), fue transpuesta al ordenamiento jurídico portugués por el Decreto-Lei n.º 83/2018, de 19 de outubro, justo dentro del plazo de la UE del 23 de septiembre de 2018. El decreto-ley sustituyó a una resolución anterior del Consejo de Ministros de 1999 sobre la accesibilidad de los sitios web gubernamentales que solo tenía eficacia de soft law, elevando las obligaciones a norma jurídica vinculante respaldada por un régimen de sanciones administrativas. El ámbito de aplicación sigue la definición ampliada de «organismo del sector público» de la WAD: Administración central, gobierno regional de Azores y Madeira, municipios y parroquias, institutos públicos, fundaciones de derecho público y las empresas de titularidad pública dentro del alcance de la directiva.

Del decreto-ley se derivan tres obligaciones concretas:

• Conformidad. Los sitios web y las aplicaciones móviles deben ajustarse a la norma armonizada europea EN 301 549 (actualmente en la versión 3.2.1, que integra WCAG 2.1 Nivel AA). La metodología de seguimiento de la AMA, publicada al amparo del decreto-ley y actualizada por última vez en 2023, fija el nivel de conformidad en WCAG 2.1 AA a la espera de la actualización formal de EN 301 549 para incorporar WCAG 2.2.
• Declaración de accesibilidad. Cada organismo en el ámbito de aplicación debe publicar, en portugués, una declaración de accesibilidad estructurada («declaração sobre acessibilidade») que incluya el estado de conformidad, el contenido fuera del ámbito de aplicación (widgets de terceros, documentos de oficina heredados anteriores al 23 de septiembre de 2018, grabaciones archivadas) y un mecanismo de reclamación. La declaración se inscribe en el registro nacional alojado en acessibilidade.gov.pt y gestionado por la AMA.
• Procedimiento de retroalimentación y aplicación. Los usuarios deben poder presentar reclamaciones de accesibilidad directamente al organismo afectado. Las reclamaciones no resueltas se escalan a la AMA, que actúa como organismo nacional de cumplimiento y puede emitir órdenes de acción correctiva y, en casos de incumplimiento persistente, remitir el asunto para la incoación de un procedimiento sancionador administrativo.

El regulador supervisor es la Agência para a Modernização Administrativa, I.P. (AMA), el instituto público dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros que gestiona la infraestructura de administración electrónica de Portugal (incluido el Cartão de Cidadão de identidad digital, el servicio de autenticación Chave Móvel Digital y el portal de ventanilla única eportugal.gov.pt). La unidad de accesibilidad de la AMA es el eje operativo del cumplimiento de la WAD: gestiona las rondas periódicas de seguimiento exigidas por la Decisión de Ejecución (UE) 2018/1524 de la Comisión, publica los resultados de los análisis simplificados y en profundidad y opera el registro central de declaraciones de accesibilidad. Las revisiones bienales de la Comisión Europea sobre la aplicación de la WAD han situado a Portugal en el grupo de Estados miembros con una transposición completa y un programa de seguimiento activo; no se ha incoado ningún procedimiento formal de infracción de la Comisión contra Portugal por la WAD desde la transposición de 2018.

Accesibilidad del sector privado: la vía EAA a través de la Lei 35/2024

El European Accessibility Act (Directiva (UE) 2019/882) fue transpuesto al ordenamiento jurídico portugués por la Lei n.º 35/2024, de 8 de outubro, adoptada por la Assembleia da República y publicada en el Diário da República como estatuto autónomo en lugar de como modificación de la Lei 38/2004. La decisión de transponer como ley independiente refleja tanto el amplio ámbito de aplicación del EAA en materia de productos y servicios como la preferencia del legislador por un texto autónomo y limpio accesible a los equipos de cumplimiento. Las obligaciones sustantivas para los operadores económicos entraron en vigor en la fecha de aplicación de la UE: el 28 de junio de 2025.

La Lei 35/2024 abarca el ámbito completo de productos y servicios de la directiva:

• Productos: sistemas hardware de propósito general e informáticos y sistemas operativos, terminales de autoservicio (cajeros automáticos, máquinas expendedoras de billetes, quioscos de facturación, terminales informativos interactivos), equipos terminales de consumo con capacidad informática interactiva para acceder a los servicios de medios audiovisuales, equipos terminales de consumo para servicios de comunicaciones electrónicas y lectores de libros electrónicos.
• Servicios: servicios de comunicaciones electrónicas, servicios que proporcionen acceso a los servicios de medios audiovisuales (incluido el componente de servicios de acceso como la subtitulación y la audiodescripción), elementos de los servicios de transporte de viajeros por vía aérea, autobús, ferroviaria y marítima, servicios bancarios para consumidores, libros electrónicos y software especializado, y servicios de comercio electrónico.

La ley incorpora fielmente la exención de la directiva para las microempresas: las entidades con menos de 10 empleados y un volumen de negocio o balance total anual que no supere los 2.000.000 € quedan exentas de las obligaciones relativas a los servicios, pero no de las relativas a los productos (que siguen el criterio del fabricante y no del empleador). El período transitorio para los terminales de autoservicio ya en uso el 28 de junio de 2025 se extiende hasta el 28 de junio de 2045 o el fin de la vida útil económica del terminal, lo que ocurra primero: calibrado para el largo ciclo de amortización de los cajeros automáticos de sucursal bancaria y los quioscos de venta de billetes de Comboios de Portugal.

La autoridad designada de vigilancia del mercado en virtud de la Lei 35/2024 es la Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE), la inspección que ya gestiona la aplicación de la normativa general de actividad económica y de protección al consumidor en el comercio portugués. El mandato EAA de la ASAE se coordina con tres reguladores sectoriales: el Banco de Portugal para los servicios bancarios de consumo, ANACOM (Autoridade Nacional de Comunicações) para los servicios de comunicaciones electrónicas y los equipos terminales de consumo en ese segmento, y la Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC) para los servicios de acceso a los medios audiovisuales. La vigilancia transfronteriza del mercado sigue los procedimientos del Reglamento (UE) 2019/1020 y se instrumenta a través del Sistema de Información y Comunicación sobre Vigilancia del Mercado (ICSMS).

El sustrato transversal: Lei 38/2004 y el marco de igualdad

La Lei n.º 38/2004, de 18 de agosto, las «Bases generais do regime jurídico da prevenção, habilitação, reabilitação e participação da pessoa com deficiência», es la norma senior de derechos en materia de discapacidad que subyace a los dos marcos de transposición de la WAD y el EAA. Define las obligaciones positivas del Estado en materia de accesibilidad del entorno construido, el transporte, las comunicaciones y la información; obliga a los ajustes razonables en el empleo y los servicios públicos; y crea la base jurídica para la función coordinadora del INR. La ley ha sido modificada en varias ocasiones desde 2004 para alinearse con las directivas de la UE posteriores y la CRPD, la más reciente para cruzar referencias con la Lei 35/2024.

El estatuto de no discriminación por motivos de discapacidad que operacionaliza el artículo 13 de la Constitución es la Lei n.º 46/2006, de 28 de agosto, que prohíbe la discriminación directa e indirecta y el acoso por motivos de discapacidad o riesgo de salud preexistente, y crea un procedimiento administrativo sancionador. Las reclamaciones se presentan ante el INR, I.P., que instruye la fase de investigación, remite los casos para la incoación de expedientes sancionadores cuando procede y publica estadísticas anuales sobre las reclamaciones tramitadas. Las resoluciones son recurribles ante los tribunales administrativos y, en última instancia, ante el Tribunal Supremo Administrativo (Supremo Tribunal Administrativo).

Los demandantes también pueden interponer reclamaciones civiles paralelas ante los tribunales ordinarios en virtud del Código Civil por daños materiales y no materiales (morales). El Código Civil portugués no establece un límite máximo estatutario para los daños no materiales; los tribunales los evalúan atendiendo a la gravedad de la infracción, la duración de la conducta discriminatoria, el tamaño y los recursos del demandado y las implicaciones más amplias de interés público. Las indemnizaciones en los asuntos de discriminación por discapacidad de la última década se han situado típicamente en el rango de 500–15.000 € por demandante, con un pequeño número de casos que afectan a colectivos bien documentados que han alcanzado los 25.000–50.000 €. Las vías sancionadora administrativa y de indemnización civil son paralelas: la existencia de una no impide la otra.

Normas técnicas y conformidad

El nivel de conformidad en las vías del sector público (WAD) y del sector privado (EAA) se ancla en la misma norma armonizada europea, EN 301 549, actualmente en vigor en la versión 3.2.1. EN 301 549 incorpora WCAG 2.1 Nivel AA como requisito base de conformidad del contenido web y añade requisitos adicionales específicos para las aplicaciones móviles, el software nativo, los documentos no web, el hardware y las funcionalidades de comunicación. La actualización de la norma para integrar WCAG 2.2 está en curso en ETSI y CEN-CENELEC; una vez publicada, se espera que tanto la metodología de seguimiento de la AMA como las directrices de vigilancia del mercado de la ASAE incorporen la nueva versión según un calendario transitorio.

La Lei 35/2024 y sus reglamentos de desarrollo adoptan íntegramente el régimen de evaluación de la conformidad del EAA: la Declaración UE de Conformidad es obligatoria para los productos incluidos en el ámbito de aplicación, el expediente técnico debe conservarse durante cinco años desde la comercialización del producto, el marcado CE se coloca conforme al Reglamento (CE) n.º 765/2008 y las declaraciones pueden emitirse en portugués o en otra lengua oficial de la UE con una traducción al portugués a petición. Los proveedores de servicios no están sujetos a las obligaciones de marcado CE, pero deben publicar una nota estructurada de «información para los consumidores» («informação para os consumidores») que describa cómo se ha hecho accesible el servicio, las normas utilizadas y cómo dirigir las reclamaciones de accesibilidad.

Para las declaraciones de accesibilidad en el ámbito del sector público, se sigue íntegramente el modelo de la Decisión de Ejecución (UE) 2018/1523 de la Comisión. La AMA publica una plantilla en portugués en acessibilidade.gov.pt y proporciona un canal de inscripción legible por máquinas que genera el XML estructurado exigido por la metodología nacional de seguimiento.

Sanciones: el conjunto completo de exposición

Un error frecuente en la planificación del cumplimiento normativo es leer la tabla de sanciones administrativas de forma aislada y concluir que las infracciones de accesibilidad en Portugal son baratas. No lo son. La columna de sanciones administrativas es el suelo de un conjunto de cinco niveles de exposición: (1) sanciones administrativas (coimas) en virtud de la Lei 35/2024, el Decreto-Lei 83/2018 y la Lei 46/2006; (2) indemnizaciones civiles, tanto materiales como no materiales, sin límite máximo en virtud del Código Civil; (3) exclusión de la contratación pública en virtud del Código dos Contratos Públicos (CCP), con implicaciones sobre los ingresos de licitación que frecuentemente superan la multa subyacente en uno o dos órdenes de magnitud; (4) exposición a acciones colectivas de consumidores en virtud de la Lei 83/95 (Lei da Acção Popular); y (5) procedimientos de infracción de la Comisión de la UE contra el Estado portugués por incumplimiento sistémico, que revierten como presión política sobre los reguladores nacionales para que apliquen con más rigor.

Nivel 1 — sanciones administrativas en virtud de los tres estatutos

El artículo 30 del EAA obliga a cada Estado miembro a establecer sanciones «efectivas, proporcionadas y disuasorias», expresión que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha interpretado exigiendo unos máximos suficientes para modificar el análisis coste-beneficio de los grandes operadores, no meras multas nominales que se absorban como un coste de funcionamiento. El artículo 9 de la WAD impone la misma prueba de proporcionalidad en el ámbito del sector público. La transposición portuguesa aplica ambas obligaciones a través de disposiciones de sanciones administrativas escalonadas, con los niveles superiores reservados para las infracciones reiteradas o sistémicas.

El techo del nivel «muy grave» portugués, 250.000 € para las personas jurídicas en virtud de la Lei 35/2024, se sitúa en la banda media-alta de la distribución de la UE. A modo de comparación: el §37 del BFSG alemán limita las multas por un solo incidente a 100.000 €; la ordenanza de transposición francesa de 2023 permite sanciones administrativas de hasta 50.000 € por producto no conforme con multas diarias por incumplimiento continuado; la Ley 11/2023 española establece un marco escalonado que alcanza 1.000.000 € para las infracciones «muy graves»; la transposición italiana (D.Lgs. 82/2022) tiene un límite de 40.000 €; y los Países Bajos han señalado una exposición de hasta el 5 % del volumen de negocio anual para las infracciones sistémicas. Las cifras portuguesas están calibradas por encima del grupo de transposiciones de jurisdicciones pequeñas y por debajo del techo español: un posicionamiento que el legislador ha descrito como proporcional al tamaño del mercado de consumidores portugués.

Nivel 2 — indemnizaciones civiles (sin límite máximo)

Más allá de la vía de las sanciones administrativas, los demandantes en virtud de la Lei 46/2006 o directamente en virtud del Código Civil pueden interponer reclamaciones civiles paralelas ante los tribunales ordinarios por daños materiales y no materiales (morales). El Código Civil no establece ningún límite máximo estatutario para los daños no materiales: los tribunales los evalúan atendiendo a la gravedad de la infracción, la duración de la conducta discriminatoria, el tamaño y los recursos del demandado y las implicaciones más amplias de interés público. Las indemnizaciones en los asuntos de discriminación por discapacidad de la última década se han situado típicamente en el rango de 500–15.000 € por demandante, con un pequeño número de casos bien documentados que afectan a colectivos que han alcanzado los 25.000–50.000 €. La vía civil es el cauce de mayor exposición para los casos que implican a demandantes individuales identificados y se invoca con creciente frecuencia junto a la vía sancionadora administrativa en lugar de como alternativa a ella.

Nivel 3 — exclusión de la contratación pública

El Código dos Contratos Públicos portugués (Código dos Contratos Públicos, CCP) transpone las Directivas de Contratación Pública de la UE y exige a los poderes adjudicadores que incorporen las consideraciones de accesibilidad en las especificaciones técnicas desde la fase de planificación. El CCP también permite la exclusión de los licitadores que hayan incurrido en inconducta profesional grave, categoría que, desde la reforma de 2017, incluye expresamente las resoluciones de discriminación declaradas y las resoluciones sancionadoras significativas. Para los proveedores que venden en el sector público portugués (el volumen de contratación pública anual en Portugal se sitúa en torno a los 15.000 millones de euros en todos los poderes adjudicadores), la pérdida de la elegibilidad para licitar en una licitación activa supera habitualmente la sanción administrativa subyacente en uno o dos órdenes de magnitud.

Nivel 4 — exposición colectiva y de protección al consumidor

Portugal cuenta con uno de los marcos de acción colectiva más desarrollados de la UE. La Lei n.º 83/95, la Lei da Acção Popular, permite a cualquier ciudadano o asociación de la sociedad civil reconocida interponer una acción de representación en defensa de la salud pública, la protección al consumidor, la calidad medioambiental, el patrimonio cultural y el dominio público. Las asociaciones de derechos de las personas con discapacidad han utilizado la vía de la acção popular para impugnar los servicios en línea inaccesibles (en particular los portales de Administración municipal y las interfaces de venta de billetes de transporte público) en nombre de los usuarios afectados. Las indemnizaciones se evalúan por demandante y se agregan, y los tribunales pueden ordenar medidas correctivas sistémicas. La transposición portuguesa de la Directiva (UE) 2020/1828 sobre acciones de representación amplía aún más el conjunto de herramientas de reparación colectiva.

Nivel 5 — procedimientos de infracción de la Comisión de la UE (a nivel estatal)

La cifra de exposición más elevada en el panorama de la accesibilidad de la UE no es una multa a una empresa, sino la suma a tanto alzado y la penalización diaria que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea puede imponer a un Estado miembro en virtud del artículo 260(2) del TFUE por no transponer o no aplicar una directiva de la UE. La comunicación de la Comisión de 2025 sobre sanciones pecuniarias establece el pago mínimo indicativo a tanto alzado para el incumplimiento de una sentencia anterior del TJUE en aproximadamente 2.490.000 € para Portugal, con penalizaciones diarias calculadas a partir de una base de varios miles de euros por día multiplicada por coeficientes de gravedad y duración. No existe ningún procedimiento activo de infracción de la Comisión abierto contra Portugal por la WAD ni el EAA a mediados de 2026, pero los procedimientos relacionados con el EAA siguen siendo un riesgo creíble para 2026–2028 en cualquier Estado miembro cuya infraestructura de aplicación nacional se quede rezagada. La presión de un procedimiento de infracción abierto produce históricamente un cambio cualitativo en el rigor con el que el regulador nacional ejerce sus poderes sancionadores administrativos existentes.

Historial de aplicación y perspectiva

La aplicación en el sector público en virtud del Decreto-Lei 83/2018 ha sido constante y metódica más que punitiva: la metodología de seguimiento de la AMA produce análisis simplificados semestrales de unos 1.200 sitios web en el ámbito de aplicación y una tanda de análisis en profundidad de unos 60 sitios por ciclo. Las conclusiones de no conformidad dan lugar en primera instancia a órdenes de acción correctiva, con sanciones administrativas reservadas para los casos en que el organismo público se niegue a cooperar o en que el incumplimiento persista a lo largo de varios ciclos de seguimiento. Los informes de seguimiento de la AMA de 2023 y 2024 documentan una mejora sostenida en la tasa de conformidad del análisis simplificado de los sitios de la Administración central, con los municipios rezagados respecto al grupo de la Administración central entre 12 y 18 meses.

La aplicación del sector privado en virtud de la Lei 35/2024 comenzó el 28 de junio de 2025 y aún se encuentra en su primer ciclo de vigilancia a mediados de 2026. El plan de inspección publicado por la ASAE para 2025–2026 prioriza: la accesibilidad de las aplicaciones bancarias de consumo (en coordinación con el Banco de Portugal), la accesibilidad del proceso de compra en el comercio electrónico en las principales plataformas de comercio minorista portuguesas, los quioscos de venta de billetes de autoservicio en las estaciones de Comboios de Portugal y las redes de Metro do Porto y Metropolitano de Lisboa, y los lectores de libros electrónicos y el software especializado comercializados en el mercado portugués. Se espera que las primeras resoluciones de sanción administrativa en virtud de la Lei 35/2024 lleguen en el segundo semestre de 2026; la expectativa actual de la comunidad regulatoria es que la ASAE conceda un breve período de gracia formal (generalmente un plazo de acción correctiva de 60 días) antes de imponer sanciones, salvo en casos de incumplimiento flagrante o reiterado.

La carga de trabajo del INR en virtud de la Lei 46/2006 ha sido el hilo de aplicación más constante de los tres durante la última década. Las resoluciones de 2024 y 2025 contra dos bancos minoristas, una plataforma nacional de farmacia en línea y un portal de Administración municipal se encuentran actualmente en fase de recurso ante los tribunales administrativos. El Provedor de Justiça ha emitido recomendaciones sobre la accesibilidad de los servicios digitales de la Administración central en cada uno de los últimos cinco informes anuales a la Assembleia da República, dedicando el informe de 2024 un capítulo específico a los marcos de aplicación de la WAD y el EAA.

Novedades previstas para 2026–27

Tres desarrollos concretos a seguir. En primer lugar, la legislación secundaria en virtud de la Lei 35/2024 se está operacionalizando a lo largo de 2026: requisitos detallados del contenido del expediente técnico, el formulario de la Declaración UE de Conformidad para los productos incluidos en el ámbito de aplicación y el procedimiento de designación de organismos notificados en el marco del régimen de evaluación de la conformidad del EAA. En segundo lugar, la AMA ha señalado una metodología de seguimiento nacional actualizada diseñada para alinear el seguimiento de la WAD en Portugal con WCAG 2.2 en cuanto EN 301 549 incorpore formalmente la nueva versión. En tercer lugar, el sucesor de la Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com Deficiência (ENIPD) 2021–2025 está en preparación para el ciclo 2026–2030, y se espera que la nueva estrategia otorgue a la accesibilidad en el marco de la WAD y el EAA un papel operativo más prominente que el documento predecesor.

En el ámbito del seguimiento internacional, el próximo informe periódico de Portugal al Comité del CRPD se sitúa en la ventana 2026–27, y la aplicación de ambas vías (WAD y EAA) figurará en la próxima ronda de Observaciones Finales. Las anteriores Observaciones Finales del Comité del CRPD sobre Portugal (revisión inicial de 2016) habían señalado la educación inclusiva, la accesibilidad del entorno construido y la accesibilidad de los servicios digitales como áreas que requieren atención sostenida: temas que la Lei 35/2024 y la estrategia ENIPD sucesora abordan explícitamente.