Portugal

Portugalin digitaalisen saavutettavuuden järjestelmä on rakennettu kahdesta Euroopan unionin direktiivistä, jotka on saatettu täytäntöön lusofonilaisen perustuslaillisen pohjan päälle, jossa on ollut erityinen vammaisoikeuslauseke vuodesta 1976. Julkisen sektorin verkkosivustot ja mobiilisovellukset ovat olleet velvoitettuja vuodesta 2018, jolloin Decreto-Lei n.º 83/2018 de 19 de outubro toi direktiivin (EU) 2016/2102 osaksi Portugalin lainsäädäntöä. Yksityisen sektorin tuotteet ja palvelut seurasivat vuonna 2024, jolloin Lei n.º 35/2024 de 8 de outubro saattoi direktiivin (EU) 2019/882 (eurooppalainen esteettömyysdirektiivi) ennen 28.6.2025:n soveltamispäivää. Molempien alla on Lei n.º 38/2004 — vammaisten henkilöiden monialaisuuspuitelaki — ja perustuslaki, joka on asettanut vammaiset kansalaiset erityisen valtion suojelun alle 25.4.1976 lähtien.

Perustuslaillinen ja kansainvälinen pohja

Vuoden 1976 Portugalin tasavallan perustuslaki — laadittu 25.4.1974:n Nelikilärivolution jälkeen kokoontuneen perustuslakia säätävän kokouksen toimesta — ankkuroi vammaisten oikeudet kahteen erilliseen määräykseen. 13 artikla ("Princípio da igualdade") takaa yhdenvertaisuuden lain edessä ja kieltää fyysiseen tai henkiseen tilaan perustuvan etuuden tai haitan; perustuslakituomioistuin (Tribunal Constitucional) on johdonmukaisesti lukenut vammaisuuden tähän lausekkeeseen. 71 artikla ("Cidadãos portadores de deficiência") menee pidemmälle asettamalla valtiolle positiivisen velvollisuuden "toteuttaa kansallinen politiikka vammaisten kansalaisten ehkäisemiseksi ja hoitamiseksi, kuntoutukseksi ja integroimiseksi" sekä "tukea heidän perheitään, lisätä yhteiskunnan tietoisuutta kunnioituksen ja solidaarisuuden velvoitteista ja varmistaa heidän oikeuksiensa tosiasiallinen nauttiminen."

Kolmas perustuslaillinen määräys on erityisen merkityksellinen digitaalisen saavutettavuuden kannalta: 74(2)(h) artikla, joka lisättiin vuoden 1997 perustuslaillisella uudistuksella, velvoittaa valtion "suojelemaan ja arvostamaan portugalilaista viittomakieltä kulttuurisen ilmaisun ja koulutukseen pääsyn sekä tasa-arvoisten mahdollisuuksien välineenä" ("Proteger e valorizar a língua gestual portuguesa, enquanto expressão cultural e instrumento de acesso à educação e da igualdade de oportunidades"). Portugali on yksi pienestä ryhmästä EU:n jäsenvaltioita, joissa kansallinen viittomakieli saa nimenomaiset perustuslailliset oikeudet, ja LGP:n (Língua Gestual Portuguesa) tunnustaminen vaikuttaa suoraan saavutettavan audiovisuaalisen sisällön ja julkisen yleisradiotoiminnan teknisiin vaatimuksiin.

Portugali ratifioi YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan kera 23.9.2009 ja toi molemmat välineet voimaan kansallisesti 23.10.2009. Valinnaisen pöytäkirjan ratifiointi avaa yksilöllisen kommunikaatiomenettelyn CRPD-komitealle portugalilaisten kantajien osalta, joilla on käytetty kotimaiset oikeussuojakeinot loppuun — reitti, jota on käytetty säästeliäästi mutta kasvavalla näkyvyydellä vuodesta 2018. CRPD:n 9 artikla (saavutettavuus) ja 33 artikla (kansallinen täytäntöönpano ja seuranta) ovat kansainvälisen oikeuden välineet, joihin viitataan useimmiten portugalilaisissa saavutettavuuspolitiikan asiakirjoissa.

Julkisen sektorin saavutettavuus: WAD-reitti Decreto-Lei 83/2018:n kautta

Direktiivi (EU) 2016/2102 — verkkosaavutettavuusdirektiivi (WAD) — saatettiin Portugalin lainsäädäntöön Decreto-Lei n.º 83/2018, de 19 de outubro, juuri ennen 23.9.2018:n EU-takarajaa. Asetus-laki korvasi aiemman vuoden 1999 ministerineuvoston päätöslauselman hallituksen verkkosivustojen saavutettavuudesta, jolla oli vain pehmeän lain painoarvo, ja nosti velvoitteet sitovaksi lainsäädännöksi, jota tukee hallinnollisten seuraamusten järjestelmä. Soveltamisala noudattaa WAD:n laajennettua "julkisen sektorin toimija" -määritelmää — keskushallinto, alueellinen hallinto Azooreilla ja Madeiralla, kunnat ja pitäjät, julkiset laitokset, julkisoikeudelliset säätiöt ja direktiivin kattamien julkisomisteisten yritysten piirissä olevat tahot.

Asetus-laista seuraa kolme konkreettista velvoitetta:

• Vaatimustenmukaisuus. Verkkosivustojen ja mobiilisovellusten on täytettävä harmonisoitu eurooppalainen standardi EN 301 549 (tällä hetkellä v3.2.1, joka integroi WCAG 2.1 tason AA). AMA:n seurantamenetelmä, joka on julkaistu asetus-lain nojalla ja päivitetty viimeksi vuonna 2023, asettaa vaatimustenmukaisuustasoksi WCAG 2.1 AA:n siihen saakka, kunnes EN 301 549 päivitetään virallisesti sisältämään WCAG 2.2.
• Saavutettavuusilmoitus. Jokaisen soveltamisalaan kuuluvan elimen on julkaistava portugalilainen jäsennelty saavutettavuusilmoitus ("declaração sobre acessibilidade"), joka kattaa vaatimustenmukaisuuden tilan, soveltamisalan ulkopuolelle jäävän sisällön (kolmansien osapuolten widgetit, ennen 23.9.2018 olevat vanhat toimistodokumentit, arkistoidut tallenteet) ja valitusmekanismin. Ilmoitus jätetään kansalliseen rekisteriin, jota isännöidään osoitteessa acessibilidade.gov.pt ja jota AMA ylläpitää.
• Palaute- ja täytäntöönpanomenettely. Käyttäjien on voitava tehdä saavutettavuusvalituksia suoraan soveltamisalaan kuuluvalle elimelle. Ratkaisemattomat valitukset eskalataan AMA:lle, joka toimii kansallisena täytäntöönpanoelimenä ja voi antaa korjaustoimintamääräyksiä.

Valvontaviranomaisena toimii Agência para a Modernização Administrativa, I.P. (AMA), julkinen laitos ministerineuvoston presidentin alaisuudessa, joka toteuttaa Portugalin sähköisen hallinnon infrastruktuuria. AMA:n saavutettavuusyksikkö on WAD-vaatimustenmukaisuuden operatiivinen keskus: se toteuttaa komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2018/1524 edellyttämät seurantakierrokset ja ylläpitää saavutettavuusilmoitusten keskusrekisteriä.

Yksityisen sektorin saavutettavuus: EAA-reitti Lei 35/2024:n kautta

Eurooppalainen esteettömyysdirektiivi — direktiivi (EU) 2019/882 — saatettiin Portugalin lainsäädäntöön Lei n.º 35/2024, de 8 de outubro, jonka Assembleia da República hyväksyi ja joka julkaistiin Diário da Républicassa erillisenä lakina eikä muutoksina Lei 38/2004:ään. Aineelliset velvoitteet taloudellisille toimijoille tulivat voimaan EU:n laajuisena soveltamispäivänä 28.6.2025.

Lei 35/2024 kattaa direktiivin kaikki tuote- ja palvelukategoriat:

• Tuotteet: yleiskäyttöön tarkoitetut tietokonelaitteet ja käyttöjärjestelmät, itsepalvelupäätteet (pankkiautomaatit, lipunmyynnin automaatit, sisäänkirjautumiskioskit, interaktiiviset tietokioskit), kuluttajapäätelaitteet audiovisuaalipalveluihin, kuluttajapäätelaitteet sähköisiin viestintäpalveluihin ja e-kirjalaitteet.
• Palvelut: sähköiset viestintäpalvelut, audiovisuaalipalveluihin pääsyä tarjoavat palvelut (mukaan lukien käyttöpalvelukomponentit kuten tekstittäminen ja kuvailutulkkaus), matkustajaliikennepalvelujen elementit (ilma-, bussi-, raide- ja vesiliikenne), kuluttajapankkipalvelut, e-kirjat ja niihin tarkoitettu ohjelmisto sekä verkkokauppapalvelut.

Laki noudattaa direktiivin mikroyrityspoikkeusta tarkasti: alle 10 henkilöä työllistävät ja enintään 2 miljoonan euron vuosiliikevaihdon tai taseen loppusumman yritykset on vapautettu palvelupuolen velvoitteista, ei kuitenkaan tuotepuolen velvoitteista (jotka noudattavat valmistaja- eikä työnantajatestiä). Siirtymäaika 28.6.2025 jo käytössä olleille itsepalvelupäätteille ulottuu 28.6.2045 asti tai päätteen taloudelliseen käyttöikään, calibroimme pitkän poistosyklin pankki- ja Comboios de Portugal-lipunmyyntikioskeille.

Lei 35/2024:n nimetty markkinavalvontaviranomainen on Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE), tarkastusviranomainen, joka jo toteuttaa yleistä taloudellisen toiminnan ja kuluttajansuojan valvontaa Portugalin kaupan eri aloilla. ASAE:n EAA-toimeksianto on koordinoitu kolmen alakohtaisen sääntelijän kanssa: Banco de Portugal kuluttajapankkipalveluissa, ANACOM (Autoridade Nacional de Comunicações) sähköisissä viestintäpalveluissa ja kuluttajapäätelaitteissa kyseisessä segmentissä, ja Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC) audiovisuaalipalvelujen saatavuuspalveluissa.

Monialaisuussuoja: Lei 38/2004 ja yhdenvertaisuuskehys

Lei n.º 38/2004, de 18 de agosto on vanhempi vammaisoikeuslainsäädäntö, joka on molempien WAD- ja EAA-täytäntöönpanoreittien alla. Se määrittelee valtion positiiviset velvollisuudet rakennetun ympäristön, liikenteen, viestinnän ja tiedon saavutettavuuden osalta; velvoittaa kohtuulliseen mukautukseen työssä ja julkisissa palveluissa; ja luo oikeudellisen perustan INR:n koordinointiroolille. Lakia on muutettu useita kertoja vuodesta 2004 lähtien EU:n direktiivien ja CRPD:n linjaamisen mukaisesti, viimeksi ristiviittauksena Lei 35/2024:ään.

Laki, joka operationalisoi perustuslain 13 artiklan mukaisen syrjintäkiellon vammaisuuden perusteella, on Lei n.º 46/2006, de 28 de agosto, joka kieltää välittömän ja välillisen syrjinnän ja häirinnän vammaisuuden tai olemassa olevan terveysriskin perusteella, ja luo hallinnollisen seuraamusmenettelyn rikkomuksille. Valitukset jätetään INR, I.P.:lle, joka suorittaa tutkinnallisen vaiheen, ohjaa asiat hallinnollisten sakkomenettelyihin tarpeen vaatiessa ja julkaisee vuosittaista tilastoja käsitellyistä syrjintävalituksista.

Kantajat voivat myös nostaa rinnakkaisia siviilikanteita yleistuomioistuimissa Código Civililain nojalla aineellisista ja aineettomista (moraalisista) vahingoista. Portugalin vahingonkorvausoikeus ei aseta lakisääteistä kattoa aineettomille vahingoille; vammaissyrjintätapauksissa myönnetyt korvaukset ovat tyypillisesti olleet 500–15 000 euron välillä, korkeamman pään ollessa varattu toistuviin kieltäytymisiin tai luokan käyttäjiä koskevaan toimintaan.

Tekniset standardit ja vaatimustenmukaisuus

Vaatimustenmukaisuusraja sekä julkisen sektorin (WAD) että yksityisen sektorin (EAA) reitillä on ankkuroitu samaan EU:n harmonisoituun standardiin, EN 301 549, tällä hetkellä versiossa 3.2.1. EN 301 549 asettaa WCAG 2.1 tason AA web-sisällön vaatimustenmukaisuuden lähtötasoksi ja lisää erityisvaatimuksia mobiilisovelluksille, natiivisohjelmistoille, muille kuin web-dokumenteille, laitteistoille ja viestintätoiminnoille.

Lei 35/2024 ja sen täytäntöönpanoasetukset hyväksyvät täysin EAA:n vaatimustenmukaisuuden arviointijärjestelmän: EU-vaatimustenmukaisuusvakuutus on pakollinen soveltamisalaan kuuluville tuotteille, tekninen tiedosto on säilytettävä viiden vuoden ajan tuotteen markkinoille saattamisen jälkeen ja CE-merkki kiinnitetään asianmukaisesti. Palveluntarjoajat eivät ole CE-merkintävelvoitteiden alaisia, mutta heidän on julkaistava jäsennelty "kuluttajatiedote" ("informação para os consumidores"), joka kuvaa palvelun saavutettavuuden toteutustavan, käytetyt standardit ja saavutettavuusvalitusten ohjausreitin.

Seuraamukset — koko vastuupino

Yleinen virhe vaatimustenmukaisuusbudjetoinnissa on lukea hallinnollinen sakkoasteikko erikseen ja päätellä, että saavutettavuusrikkomukset ovat Portugalissa halpoja. Näin ei ole. Hallinnollisten sakkojen sarake on viiden kerroksen vastuupinon pohja: (1) hallinnolliset sakot (coimas) Lei 35/2024:n, Decreto-Lei 83/2018:n ja Lei 46/2006:n nojalla; (2) rajoittamattomat siviilioikeudelliset vahingonkorvaukset Código Civilin nojalla; (3) julkisten hankintojen ulkopuolelle sulkeminen julkisten sopimusten koodeksin (CCP) nojalla; (4) kuluttajansuoja- ja yhteiskanteen vastuu Lei 83/95:n (Lei da Acção Popular) nojalla; sekä (5) EU-komission rikkomusmenettelyt Portugalia vastaan.

Kerros 1 — hallinnolliset sakot kolmen lain nojalla

EAA:n 30 artikla velvoittaa jokaista jäsenvaltiota asettamaan seuraamuksia, jotka ovat "tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia" — kielenkäyttö, jonka Euroopan unionin tuomioistuin on tulkinnut edellyttävän riittäviä maksimeja muuttamaan suurten toimijoiden kustannus-hyöty-laskelman. WAD:n 9 artikla asettaa saman oikeasuhteisuusvaatimuksen julkisen sektorin puolelle. Portugalilainen täytäntöönpano toteuttaa molemmat porrastettujen hallinnollisten sakkomääräysten kautta, ylemmät tasot varataan toistuviin tai järjestelmällisiin rikkomuksiin.

Portugalin "erittäin vakavan" tason katto — 250 000 € oikeushenkilöille Lei 35/2024:n nojalla — sijoittuu EU:n laajuisen vaihteluvälin ylä-keskitasolle. Vertailun vuoksi: Saksan BFSG §37 rajoittaa yksittäistapahtuman sakot 100 000 euroon; Ranskan vuoden 2023 täytäntöönpanoasetus sallii hallinnolliset sakot enintään 50 000 euroa per vaatimustenvastainen tuote; Espanjan Ley 11/2023 asettaa porrastetun kehyksen, jossa "erittäin vakavat" rikkomukset johtavat 1 000 000 euron sakkoon; Italian täytäntöönpano kattaa enintään 40 000 euroa; ja Alankomaat on ilmoittanut enintään 5 % vuosiliikevaihdosta järjestelmällisistä rikkomuksista. Portugalin luvut ovat kalibroitu pienten lainkäyttöalueiden täytäntöönpanon ryppään yläpuolelle ja espanjalaisen katon alapuolelle.

Kerros 2 — siviilioikeudelliset vahingonkorvaukset (rajoittamattomat)

Hallinnallisten sakkojen lisäksi Lei 46/2006:n tai suoraan Código Civililakin mukaiset kantajat voivat nostaa rinnakkaisia siviilikanteita yleistuomioistuimissa aineellisista ja aineettomista (moraalisista) vahingoista. Código Civil ei aseta lakisääteistä kattoa aineettomille vahingoille. Vahingonkorvaukset vammaissyrjintätapauksissa ovat viimeisen vuosikymmenen aikana tyypillisesti olleet 500–15 000 euron välillä kantajaa kohden.

Kerros 3 — julkisten hankintojen ulkopuolelle sulkeminen

Portugalilainen julkisten sopimusten koodeksi (Código dos Contratos Públicos, CCP), jolla EU:n hankintadirektiivit on pantu täytäntöön, edellyttää hankintaviranomaisia sisällyttämään saavutettavuusnäkökohdat teknisiin vaatimuksiin suunnitteluvaiheesta lähtien. CCP mahdollistaa myös tarjoajien poissulkemisen, jotka ovat syyllistyneet vakavaan ammatilliseen virheeseen — kategoriaan, joka vuoden 2017 uudistuksen jälkeen nimenomaisesti sisältää tuomitut syrjintäpäätökset ja merkittävät hallinnolliset sakkopäätökset. Portugalilaisen julkisen sektorin hankintoihin myyville toimijoille (julkinen hankintavolyymi Portugalissa on noin 15 miljardia euroa kaikissa hankintaviranomaisissa) aktiiviselta hankinnalta sulkeminen ylittää tyypillisesti taustalla olevan hallinnollisen sakon suuruusluokalla tai kahdella.

Kerros 4 — kollektiivinen ja kuluttajansuojavastuu

Portugalilla on yksi EU:n kehittyneimmistä kollektiivisen oikeussuojakeinon kehyksistä. Lei n.º 83/95 — Lei da Acção Popular — mahdollistaa minkä tahansa kansalaisen tai tunnustetun kansalaisyhteiskunnan yhdistyksen nostaa edustava kanne kansanterveyden, kuluttajansuojan, ympäristön laadun, kulttuuriperinnön ja julkisen alueen puolustamiseksi. Vammaisyhdistykset ovat käyttäneet acção popular -reittiä saavuttamattomien verkkopalvelujen (erityisesti kunnallisten hallintoportaalien ja julkisen liikenteen lipunmyyntikäyttöliittymien) haastamiseksi käyttäjien puolesta.

Kerros 5 — EU-komission rikkomusmenettelyt (valtiotasolla)

EU:n saavutettavuuskentässä suurin vastuuluku on kertasuoritus ja päivittäinen seuraamus, jonka CJEU voi määrätä jäsenvaltiolle SEUT:n 260(2) artiklan nojalla. Vuoden 2025 komission viesti rahoitusseuraamuksista asettaa ohjeelliseksi vähimmäiskertasuoritukseksi aiemmasta CJEU-tuomiosta johtuvan noudattamatta jättämisen osalta noin 2 490 000 € Portugalille, päivittäisillä seuraamusmaksuilla laskettuina lähtötasosta kerrottuna vakavuus- ja kestokertoimilla. Avoin komissiolta tullut rikkomusmenettely WAD:n tai EAA:n osalta ei ole Portugalia vastaan vireillä vuoden 2026 puolivälissä, mutta EAA-menettelyt pysyvät uskottavana 2026–28-seurantakohteena kaikille jäsenvaltioille, joiden kansallinen täytäntöönpanoinfrastruktuuri jää odotuksista.

Täytäntöönpanon historiikki ja näkymät

Julkisen sektorin täytäntöönpano Decreto-Lei 83/2018:n nojalla on ollut tasaista ja menetelmällistä pikemmin kuin rangaistuksellista: AMA:n seurantamenetelmä tuottaa kahdesti vuodessa noin 1 200 verkkosivuston yksinkertaistettuja skannauksia ja pienemmän syvällisen tarkastelun otoksen noin 60 kohdetta per kierros.

Yksityisen sektorin täytäntöönpano Lei 35/2024:n nojalla alkoi 28.6.2025 ja on yhä ensimmäisessä valvontakierroksessaan vuoden 2026 puolivälissä. ASAE:n julkaistu vuosien 2025–2026 tarkastussuunnitelma priorisoi kuluttajapankkisovellusten saavutettavuuden (yhteistyössä Banco de Portugalin kanssa), verkkokaupan kassatoimintojen saavutettavuuden suurimmilla portugalilaisten vähittäiskauppaalustoilla, itsepalvelulippuautomaatit Comboios de Portugalin ja Metro do Porton / Metropolitano de Lisboan asemilla sekä e-kirjalukijalaitteet ja -ohjelmistot Portugalin markkinoilla. Ensimmäisten hallinnollisten sakkopäätösten Lei 35/2024:n nojalla odotetaan tulevan vuoden 2026 jälkipuoliskolla.

INR:n asiamäärä Lei 46/2006:n nojalla on ollut vakain täytäntöönpanon lanka kolmesta viimeisen vuosikymmenen aikana. Päätökset vuosina 2024 ja 2025 kahta vähittäispankkia, kansallista verkko-apteekkialustaa ja kunnallista hallintoportaalia vastaan ovat nyt muutoksenhakuvaiheessa hallinto-oikeuksissa. Oikeusasiamies on antanut suosituksia keskushallinnon digitaalisten palvelujen saavutettavuudesta jokaisessa viimeisessä viidessä vuosiraportissa Assembleia da Républicalle.

Mitä on tulossa vuosina 2026–27

Kolme konkreettista kehityssuuntaa seurattavaksi. Ensinnäkin Lei 35/2024:n toissijainen lainsäädäntö saatetaan toiminnalliseksi vuoden 2026 aikana — yksityiskohtaiset teknisten tiedostojen sisältövaatimukset, EU-vaatimustenmukaisuusvakuutuksen muoto soveltamisalaan kuuluville tuotteille ja menettely ilmoitettujen laitosten nimeämiseksi EAA:n vaatimustenmukaisuuden arviointijärjestelmän nojalla. Toiseksi AMA on viestittänyt päivitetystä kansallisesta seurantamenetelmästä, joka on suunniteltu linjaamaan Portugalin WAD-seuranta WCAG 2.2:n kanssa, kun EN 301 549 virallisesti noudattaa uutta versiota. Kolmanneksi kansallisen vammaisten henkilöiden osallisuuden strategian (ENIPD) 2021–2025 seuraaja on valmisteilla vuosien 2026–2030 syklille.