Portugal

Le régime d'accessibilité numérique du Portugal est construit à partir de deux directives de l'Union européenne transposées sur un socle constitutionnel lusophone qui porte une clause spécifique sur les droits des personnes handicapées depuis 1976. Les sites web et les applications mobiles du secteur public sont soumis à des obligations depuis 2018, lorsque le Decreto-Lei n.º 83/2018 de 19 de outubro a intégré la Directive (UE) 2016/2102 dans le droit portugais. Les produits et services du secteur privé ont suivi en 2024, lorsque la Lei n.º 35/2024 de 8 de outubro a transposé la Directive (UE) 2019/882 (l'Acte européen sur l'accessibilité) avant la date d'application du 28 juin 2025. Sous les deux se trouve la Lei n.º 38/2004 — le cadre transversal sur les personnes handicapées — et une constitution qui place les citoyens handicapés sous la protection spéciale de l'État depuis le 25 avril 1976.

Le socle constitutionnel et conventionnel

La Constitution de 1976 de la République portugaise — rédigée par l'assemblée constituante qui a suivi la Révolution des œillets du 25 avril 1974 — ancre les droits des personnes handicapées dans deux dispositions distinctes. L'article 13 ("Princípio da igualdade") garantit l'égalité devant la loi et interdit les privilèges, avantages ou préjudices fondés sur une liste de motifs comprenant la condition physique ou mentale ; le Tribunal constitutionnel (Tribunal Constitucional) a constamment lu le handicap dans cette clause. L'article 71 ("Cidadãos portadores de deficiência") va plus loin, imposant à l'État une obligation positive de « mener une politique nationale de prévention et de traitement, de réhabilitation et d'intégration des citoyens handicapés » et de « soutenir leurs familles, sensibiliser la société aux devoirs de respect et de solidarité, et assurer l'exercice effectif de leurs droits ». Cette clause est la source constitutionnelle la plus fréquemment citée dans les recours administratifs contre les décisions de sanctions en matière d'accessibilité.

Une troisième disposition constitutionnelle est spécifiquement pertinente pour la conversation sur l'accessibilité numérique : l'article 74(2)(h), ajouté par la révision constitutionnelle de 1997, oblige l'État à « protéger et valoriser la langue des signes portugaise en tant qu'expression culturelle et instrument d'accès à l'éducation et d'égalité des chances » ("Proteger e valorizar a língua gestual portuguesa, enquanto expressão cultural e instrumento de acesso à educação e da igualdade de oportunidades"). Le Portugal est l'un des rares États membres de l'UE à conférer à une langue des signes nationale un statut constitutionnel explicite, et la reconnaissance de la LGP (Língua Gestual Portuguesa) influe directement sur les spécifications techniques pour le contenu audiovisuel accessible et la radiodiffusion de service public.

Le Portugal a ratifié la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées et son Protocole facultatif le 23 septembre 2009, déposant les deux instruments aux Nations Unies le 23 septembre 2009 et les faisant entrer en vigueur sur le plan national le 23 octobre 2009. La ratification du Protocole facultatif ouvre la procédure de communication individuelle devant le Comité CRPD aux plaignants portugais qui ont épuisé les voies de recours internes — une voie utilisée avec parcimonie mais avec une visibilité croissante depuis 2018. L'article 9 (accessibilité) et l'article 33 (mise en œuvre et surveillance nationales) de la CRPD sont les instruments de droit international les plus fréquemment cités dans les documents de politique d'accessibilité portugais, notamment la Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com Deficiência (ENIPD) 2021–2025.

Accessibilité du secteur public : la voie WAD via le Décret-loi 83/2018

La Directive (UE) 2016/2102 — la Directive sur l'accessibilité des sites web (WAD) — a été transposée en droit portugais par le Decreto-Lei n.º 83/2018, de 19 de outubro, juste avant l'échéance de l'UE du 23 septembre 2018. Le décret-loi a remplacé une résolution antérieure du Conseil des ministres de 1999 sur l'accessibilité des sites web gouvernementaux qui n'avait qu'une portée de droit mou, et a élevé les obligations au rang de législation contraignante soutenue par un régime de sanctions administratives. Le champ d'application suit la définition élargie de « organisme du secteur public » de la WAD — administration centrale, gouvernement régional des Açores et de Madère, communes et paroisses, instituts publics, fondations de droit public, et les entreprises à participation publique entrant dans le champ de la directive.

Trois obligations concrètes découlent du décret-loi :

• Conformité. Les sites web et les applications mobiles doivent être conformes à la norme européenne harmonisée EN 301 549 (actuellement v3.2.1, intégrant WCAG 2.1 niveau AA). La méthodologie de surveillance de l'AMA, publiée en vertu du décret-loi et dernièrement mise à jour en 2023, fixe le seuil de conformité à WCAG 2.1 AA dans l'attente de la mise à jour formelle d'EN 301 549 pour intégrer WCAG 2.2.
• Déclaration d'accessibilité. Chaque organisme concerné doit publier, en portugais, une déclaration d'accessibilité structurée ("declaração sobre acessibilidade") couvrant le statut de conformité, le contenu exclu du champ (widgets tiers, anciens documents bureautiques antérieurs au 23 septembre 2018, enregistrements archivés) et un mécanisme de plainte. La déclaration est déposée dans le registre national hébergé sur acessibilidade.gov.pt et tenu par l'AMA.
• Procédure de retour et d'application. Les utilisateurs doivent pouvoir soumettre des plaintes d'accessibilité directement à l'organisme concerné. Les plaintes non résolues sont transmises à l'AMA, qui agit comme organe national d'application et peut émettre des injonctions de mesures correctives et, en cas de non-conformité persistante, renvoyer l'affaire pour des procédures de sanctions administratives.

Le régulateur de surveillance est l'Agência para a Modernização Administrativa, I.P. (AMA), l'institut public sous la tutelle de la Présidence du Conseil des ministres qui gère l'infrastructure d'e-gouvernement du Portugal (notamment le Cartão de Cidadão, le service d'authentification Chave Móvel Digital et le portail à guichet unique eportugal.gov.pt). L'unité d'accessibilité de l'AMA est le hub opérationnel pour la conformité WAD : elle conduit les rondes de surveillance périodiques requises par la décision d'exécution de la Commission (UE) 2018/1524, publie les résultats des analyses simplifiées et approfondies, et gère le registre central des déclarations d'accessibilité. Les examens biennaux de mise en œuvre de la WAD de la Commission européenne ont placé le Portugal dans le groupe des États membres disposant d'une transposition complète et d'un programme de surveillance actif ; aucune procédure d'infraction formelle de la Commission sur la WAD n'a été ouverte contre le Portugal depuis la transposition de 2018.

Accessibilité du secteur privé : la voie EAA via la Lei 35/2024

L'Acte européen sur l'accessibilité — Directive (UE) 2019/882 — a été transposé en droit portugais par la Lei n.º 35/2024, de 8 de outubro, adoptée par l'Assembleia da República et publiée dans le Diário da República comme texte législatif autonome plutôt que comme amendements à la Lei 38/2004. Le choix de transposer sous la forme d'une loi indépendante reflète à la fois la portée étendue des produits et services de l'EAA et la préférence du rédacteur législatif pour un texte propre et autonome accessible aux équipes de conformité. Les obligations substantielles pour les opérateurs économiques ont pris effet à la date d'application à l'échelle de l'UE du 28 juin 2025.

La Lei 35/2024 couvre la totalité du champ d'application de la directive en matière de produits et services :

• Produits : systèmes de matériel informatique et systèmes d'exploitation à usage général, terminaux libre-service (distributeurs automatiques de billets, bornes de vente de billets, kiosques d'enregistrement, kiosques d'information interactifs), équipements terminaux grand public à capacité informatique interactive utilisés pour accéder aux services de médias audiovisuels, équipements terminaux grand public utilisés pour les services de communications électroniques, et liseuses.
• Services : services de communications électroniques, services d'accès aux services de médias audiovisuels (y compris le composant de services d'accès tel que les sous-titres et l'audiodescription), éléments des services de transport de passagers aérien, par autobus, ferroviaire et par voie navigable, services bancaires aux consommateurs, livres électroniques et logiciels dédiés, et services de commerce électronique.

La loi importe fidèlement la dérogation de la directive pour les micro-entreprises : les entreprises de moins de 10 employés dont le chiffre d'affaires annuel ou le total du bilan ne dépasse pas 2 millions d'euros sont exemptées des obligations côté services, bien que non des obligations côté produits (qui suivent le critère du fabricant plutôt que celui de l'employeur). La période transitoire pour les terminaux libre-service déjà en service au 28 juin 2025 s'étend jusqu'au 28 juin 2045 ou jusqu'à la fin de vie économiquement utile du terminal, selon la première échéance — calée sur le long cycle d'amortissement des distributeurs automatiques de billets bancaires et des kiosques de billetterie de Comboios de Portugal.

L'autorité de surveillance du marché désignée en vertu de la Lei 35/2024 est l'Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE), l'inspectorat qui assure déjà l'application générale de l'activité économique et de la protection des consommateurs dans l'ensemble du commerce portugais. Le mandat EAA de l'ASAE est coordonné avec trois régulateurs sectoriels : la Banco de Portugal pour les services bancaires aux consommateurs, l'ANACOM (Autoridade Nacional de Comunicações) pour les services de communications électroniques et les équipements terminaux grand public dans ce segment, et l'Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC) pour les services d'accès aux médias audiovisuels. La surveillance transfrontalière du marché suit les procédures du règlement (UE) 2019/1020 et s'effectue via le système d'information et de communication sur la surveillance du marché (ICSMS).

Le filet de sécurité transversal : la Lei 38/2004 et le cadre d'égalité

La Lei n.º 38/2004, de 18 de agosto — les « Bases gerais do regime jurídico da prevenção, habilitação, reabilitação e participação da pessoa com deficiência » — est la loi principale sur les droits des personnes handicapées qui se situe sous les deux filières WAD et EAA. Elle définit les obligations positives de l'État en matière d'accessibilité de l'environnement bâti, des transports, des communications et de l'information ; impose un aménagement raisonnable dans l'emploi et les services publics ; et crée la base juridique du rôle de coordination de l'INR. La loi a été amendée à plusieurs reprises depuis 2004 pour s'aligner sur les directives successives de l'UE et la CRPD, le plus récemment pour faire référence croisée à la Lei 35/2024.

La loi anti-discrimination fondée sur le handicap qui opérationnalise l'article 13 de la Constitution est la Lei n.º 46/2006, de 28 de agosto, qui interdit la discrimination directe et indirecte et le harcèlement fondés sur le handicap ou le risque de santé préexistant, et crée une procédure de sanctions administratives pour les violations. Les plaintes sont déposées auprès de l'INR, I.P., qui conduit la phase d'investigation, renvoie les affaires pour des procédures d'amendes administratives le cas échéant, et publie des statistiques annuelles sur les plaintes pour discrimination traitées. Les décisions peuvent faire l'objet d'un recours devant les tribunaux administratifs et, en dernier ressort, devant le Tribunal administratif suprême (Supremo Tribunal Administrativo).

Les plaignants peuvent également intenter des actions civiles parallèles devant les tribunaux de droit commun en vertu du Código Civil pour des dommages matériels et non pécuniaires (moraux). Le droit portugais de la responsabilité civile ne prévoit aucun plafond légal sur les dommages non pécuniaires ; les indemnités accordées dans les affaires de discrimination fondée sur le handicap sont généralement comprises dans la fourchette de 500 à 15 000 € par plaignant, l'extrémité haute étant réservée aux affaires impliquant des refus répétés, des conséquences graves ou une conduite affectant une catégorie de personnes. Les voies administratives et civiles s'appliquent en parallèle — l'existence de l'une n'exclut pas l'autre.

Normes techniques et conformité

Le seuil de conformité pour les volets secteur public (WAD) et secteur privé (EAA) est ancré sur la même norme européenne harmonisée, EN 301 549, actuellement en vigueur à la version 3.2.1. EN 301 549 intègre WCAG 2.1 niveau AA comme exigence de base pour la conformité du contenu web et ajoute des exigences supplémentaires spécifiques aux applications mobiles, aux logiciels natifs, aux documents non-web, au matériel et aux fonctionnalités de communication. La mise à jour de la norme pour intégrer WCAG 2.2 est en cours à l'ETSI et au CEN-CENELEC ; une fois publiée, la méthodologie de surveillance de l'AMA et les orientations de surveillance du marché de l'ASAE devraient toutes deux suivre la nouvelle version selon un calendrier transitoire.

La Lei 35/2024 et ses règlements de mise en œuvre adoptent intégralement le régime d'évaluation de la conformité de l'EAA : la déclaration UE de conformité est requise pour les produits concernés, le dossier technique doit être conservé cinq ans après la mise sur le marché du produit, le marquage CE est apposé conformément au règlement (CE) 765/2008, et les déclarations peuvent être émises en portugais ou dans une autre langue officielle de l'UE avec traduction en portugais fournie sur demande. Les prestataires de services ne sont pas soumis aux obligations de marquage CE, mais doivent publier une notice structurée d'« information aux consommateurs » ("informação para os consumidores") décrivant comment le service a été rendu accessible, les normes utilisées et comment adresser les plaintes d'accessibilité.

Pour les déclarations d'accessibilité côté secteur public, le modèle de la décision d'exécution (UE) 2018/1523 de la Commission est suivi à la lettre. L'AMA publie un modèle en langue portugaise sur acessibilidade.gov.pt et fournit un canal de dépôt lisible par machine qui produit le XML structuré requis par la méthodologie nationale de surveillance.

Sanctions — la pile d'exposition complète

Une erreur courante dans l'établissement du budget de conformité consiste à lire le tableau des amendes administratives de façon isolée et à conclure que les violations d'accessibilité au Portugal sont peu coûteuses. Tel n'est pas le cas. La colonne des amendes administratives est le plancher d'une pile d'exposition à cinq niveaux : (1) amendes administratives (coimas) en vertu de la Lei 35/2024, du Decreto-Lei 83/2018 et de la Lei 46/2006 ; (2) dommages civils — matériels et non pécuniaires (moraux) — illimités en vertu du Código Civil ; (3) exclusion des marchés publics en vertu du Code des contrats publics (CCP), avec des implications en termes de chiffre d'affaires de soumission qui dépassent fréquemment l'amende sous-jacente ; (4) exposition aux recours collectifs et à la protection des consommateurs en vertu de la Lei 83/95 (Lei da Acção Popular) ; et (5) procédures d'infraction de la Commission européenne contre l'État portugais pour non-mise en œuvre systémique, qui se répercutent comme pression politique sur les régulateurs nationaux pour qu'ils appliquent plus sévèrement.

Niveau 1 — amendes administratives en vertu des trois textes législatifs

L'article 30 de l'EAA oblige chaque État membre à prévoir des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives » — formulation que la Cour de justice de l'Union européenne a interprétée comme exigeant des plafonds suffisants pour modifier le calcul coût-bénéfice des grands opérateurs, et non de simples amendes nominales absorbées comme coût de fonctionnement. L'article 9 de la WAD impose le même critère de proportionnalité côté secteur public. La transposition portugaise met en œuvre les deux à travers des dispositions d'amendes administratives étagées, les niveaux supérieurs étant réservés aux violations répétées ou systémiques.

Le plafond du niveau « très grave » du Portugal — 250 000 € pour les personnes morales en vertu de la Lei 35/2024 — se situe dans la fourchette supérieure à l'échelle de l'UE. À titre de comparaison : le BFSG §37 allemand plafonne les amendes par incident à 100 000 € ; l'ordonnance de transposition française de 2023 permet des amendes administratives jusqu'à 50 000 € par produit non conforme avec des pénalités journalières pour non-conformité continue ; la Ley 11/2023 espagnole prévoit un cadre progressif atteignant 1 000 000 € pour les infractions « très graves » ; la transposition italienne (D.Lgs. 82/2022) est plafonnée à 40 000 € ; et les Pays-Bas ont signalé une exposition allant jusqu'à 5 % du chiffre d'affaires annuel pour les violations systémiques. Les montants portugais sont calibrés au-dessus du groupe des petites transpositions de juridiction et en dessous du plafond espagnol — un positionnement que le rédacteur législatif a décrit comme proportionné à la taille du marché portugais des consommateurs.

Niveau 2 — dommages civils (illimités)

Au-delà du volet des amendes administratives, les plaignants en vertu de la Lei 46/2006 ou directement en vertu du Código Civil peuvent intenter des actions civiles parallèles devant les tribunaux de droit commun pour des dommages matériels et non pécuniaires (moraux). Le Código Civil ne prévoit aucun plafond légal sur les dommages non pécuniaires — les tribunaux les évaluent en fonction de la gravité de la violation, de la durée du comportement discriminatoire, de la taille et des ressources de la partie défenderesse, et des implications plus larges d'intérêt public. Les indemnités accordées dans les affaires de discrimination fondée sur le handicap au cours de la dernière décennie sont généralement comprises dans la fourchette de 500 à 15 000 € par plaignant, avec un petit nombre d'affaires bien documentées affectant des catégories d'utilisateurs atteignant 25 000 à 50 000 €. La voie civile est la voie à plus forte exposition pour les affaires impliquant des plaignants individuels nommément désignés et est de plus en plus invoquée parallèlement à la voie administrative plutôt qu'en remplacement.

Niveau 3 — exclusion des marchés publics

Le Code des contrats publics portugais (Código dos Contratos Públicos, CCP) transpose les Directives européennes sur les marchés publics et impose aux pouvoirs adjudicateurs d'intégrer les considérations d'accessibilité dans les spécifications techniques dès la phase de planification. Le CCP permet également l'exclusion des soumissionnaires reconnus coupables de faute professionnelle grave — catégorie qui, depuis la réforme de 2017, inclut expressément les constatations judiciaires de discrimination et les décisions significatives de sanctions administratives. Pour les fournisseurs qui vendent au secteur public portugais (le volume annuel des marchés publics au Portugal s'élève à environ 15 milliards d'euros pour l'ensemble des pouvoirs adjudicateurs), la perte d'éligibilité à une soumission active dépasse régulièrement l'amende administrative sous-jacente d'un à deux ordres de grandeur.

Niveau 4 — recours collectifs et exposition à la protection des consommateurs

Le Portugal dispose de l'un des cadres d'action collective les plus développés dans l'UE. La Lei n.º 83/95 — la Lei da Acção Popular — permet à tout citoyen ou association de la société civile reconnue d'introduire une action représentative en défense de la santé publique, de la protection des consommateurs, de la qualité environnementale, du patrimoine culturel et du domaine public. Les associations de droits des personnes handicapées ont utilisé la voie de l'acção popular pour contester des services en ligne inaccessibles (notamment des portails d'administration municipale et des interfaces de billetterie de transport public) au nom des utilisateurs concernés. Les dommages-intérêts sont évalués par plaignant et agrégés, et les tribunaux peuvent ordonner des mesures de réparation systémiques. La transposition portugaise de la Directive UE 2020/1828 sur les actions représentatives élargit encore l'outillage de recours collectifs.

Niveau 5 — procédures d'infraction de la Commission européenne (au niveau de l'État)

Le montant d'exposition le plus élevé dans le paysage de l'accessibilité de l'UE n'est pas une amende infligée à une entreprise — c'est la somme forfaitaire et l'astreinte journalière que la Cour de justice de l'Union européenne peut imposer à un État membre en vertu de l'article 260(2) TFUE pour défaut de transposition ou d'application d'une directive de l'UE. La communication de la Commission de 2025 sur les sanctions financières fixe le montant minimum indicatif de la somme forfaitaire pour le non-respect d'un précédent arrêt de la CJUE à environ 2 490 000 € pour le Portugal, avec des astreintes journalières calculées à partir d'une base de quelques milliers d'euros par jour multipliée par des coefficients de gravité et de durée. Aucune procédure d'infraction active de la Commission n'est ouverte contre le Portugal ni sur la WAD ni sur l'EAA à mi-2026, mais les procédures liées à l'EAA restent un risque crédible pour 2026–28 pour tout État membre dont l'infrastructure nationale d'application tarde à répondre aux attentes. La pression d'une procédure d'infraction ouverte produit historiquement un changement de rythme dans la vigueur avec laquelle le régulateur national utilise ses pouvoirs d'amendes administratives existants.

Bilan de l'application et perspectives

L'application dans le secteur public en vertu du Decreto-Lei 83/2018 a été régulière et méthodique plutôt que punitive : la méthodologie de surveillance de l'AMA produit deux fois par an des analyses simplifiées d'environ 1 200 sites web concernés et un sous-ensemble d'analyses approfondies d'environ 60 sites par cycle. Les constatations de non-conformité donnent lieu à des injonctions de mesures correctives en première instance, les sanctions administratives étant réservées aux cas où l'organisme du secteur public refuse de s'engager ou où la non-conformité persiste sur plusieurs cycles de surveillance. Les rapports de surveillance 2023 et 2024 publiés par l'AMA documentent une amélioration régulière du taux de conformité des analyses simplifiées pour les sites de l'administration centrale, les communes accusant un retard de 12 à 18 mois par rapport au groupe de l'administration centrale.

L'application dans le secteur privé en vertu de la Lei 35/2024 a débuté le 28 juin 2025 et est encore dans son premier cycle de surveillance à mi-2026. Le plan d'inspection 2025–2026 publié par l'ASAE donne la priorité à : l'accessibilité des applications bancaires aux consommateurs (en coordination avec la Banco de Portugal), l'accessibilité des parcours de paiement de l'e-commerce sur les principales plateformes de vente au détail portugaises, les kiosques de billetterie libre-service dans les gares de Comboios de Portugal et les stations de Metro do Porto / Metropolitano de Lisboa, et les appareils et logiciels de liseuses mis sur le marché portugais. Les premières décisions de sanctions administratives en vertu de la Lei 35/2024 sont attendues au second semestre 2026 ; les attentes actuelles de la communauté réglementaire sont que l'ASAE accordera une courte période de grâce formelle (généralement une fenêtre d'action corrective de 60 jours) avant d'évaluer les sanctions, sauf en cas de non-conformité flagrante ou répétée.

La charge de travail de l'INR en vertu de la Lei 46/2006 a constitué le volet d'application le plus régulier des trois au cours de la dernière décennie. Les décisions de 2024 et 2025 contre deux banques de détail, une plateforme nationale de pharmacie en ligne et un portail d'administration municipale sont désormais en phase d'appel devant les tribunaux administratifs. Le Provedor de Justiça a émis des recommandations sur l'accessibilité des services numériques de l'administration centrale dans chacun des cinq derniers rapports annuels à l'Assembleia da República, le rapport 2024 consacrant un chapitre dédié aux filières de mise en œuvre de la WAD et de l'EAA.

Ce qui se prépare en 2026–27

Trois développements concrets à surveiller. Premièrement, la législation secondaire en vertu de la Lei 35/2024 est mise en œuvre tout au long de 2026 — exigences détaillées de contenu du dossier technique, forme de la déclaration UE de conformité pour les produits concernés, et procédure de désignation des organismes notifiés dans le cadre du régime d'évaluation de la conformité de l'EAA. Deuxièmement, l'AMA a signalé une méthodologie de surveillance nationale mise à jour conçue pour aligner la surveillance WAD du Portugal avec WCAG 2.2, une fois qu'EN 301 549 suivra formellement la nouvelle version. Troisièmement, le successeur de la Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com Deficiência (ENIPD) 2021–2025 est en cours de préparation pour le cycle 2026–2030, et la nouvelle stratégie devrait donner à l'accessibilité au titre de la WAD et de l'EAA un rôle opérationnel plus important que le document précédent.

Du côté de la surveillance internationale, le prochain rapport périodique du Portugal au Comité CRPD s'inscrit dans la fenêtre 2026–27, et la mise en œuvre de l'accessibilité dans les deux filières WAD et EAA sera au cœur du prochain cycle d'observations finales. Les précédentes observations finales du Comité CRPD sur le Portugal (examen initial de 2016) avaient identifié l'éducation inclusive, l'accessibilité de l'environnement bâti et l'accessibilité des services numériques comme des domaines nécessitant une attention politique soutenue — des thèmes auxquels la Lei 35/2024 et la stratégie ENIPD successeure répondent explicitement.