乌克兰

乌克兰的无障碍法律体系以1991年的基本性法律为基础，历经三十年的修订与补充，以1996年宪法平等条款为根基，并自2022年6月获得欧盟候选国地位以来，得到进一步重构。核心法律文书为《残障人士社会保护基本法》（Закон України "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні"，Law 875-XII）。在此之上叠加了2005年《康复法》、2012年《反歧视法》、2024年《乌克兰手语法》，以及内阁部长会议制定的《2021年无障碍环境国家战略》——该战略现已成为战后重建过程中无障碍工作的政策主轴。

宪法与条约基础

1996年《乌克兰宪法》载有两项条款，构成乌克兰行政法及宪法诉讼中所有残障权利论据的根基。第24条（"Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом"）保障法律面前平等，并禁止基于列举及未列举理由限制权利——乌克兰宪法法院正是通过"其他特征"这一文本钩子将残疾纳入平等条款的解释范围。第49条保障社会保障权利，"包括完全、部分或暂时丧失劳动能力的情形"及"老年及法律规定的其他情形"，残疾被明确纳入第49条的列举事由范围，行政法院在处理缺乏法定依据的福利取消及康复资金裁定时，已习惯性援引该条款。

乌克兰于2008年9月24日签署《联合国残疾人权利公约》（CRPD），并于2009年12月16日连同《任择议定书》一并批准（Law 1767-VI），公约于2010年3月6日对乌克兰正式生效。CRPD第9条（无障碍）和第33条（国家落实与监测）是乌克兰政策文件中援引最频繁的两项规定。CRPD委员会就乌克兰初次报告（2015年）发布的结论性意见，指出了全纳教育、去机构化、建成环境无障碍及缺乏数字无障碍制度等问题——这些正是2021年《无障碍环境国家战略》及2024年《乌克兰手语法》明确回应的主题。乌克兰合并第二次和第三次定期报告预计纳入2026年审议周期，预计将正面回应战时流离失所与庇护所无障碍问题。

综合性法律：Law 875-XII（1991年，历经多次修订）

《残障人士社会保护基本法》（Закон України "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні"，Law 875-XII）甚至早于乌克兰宪法——1991年3月21日由最高拉达通过，早于独立宣言四个月，随后在1991年8月被纳入独立后的乌克兰法律体系。该法律在此后三十年间历经逾五十次修订。对无障碍工作影响最深远的修订包括：2011年修订（对规划机构和开发商规定建成环境无障碍义务）、2017年修订（将"合理便利"作为定义性法律概念引入，并强化就业配额）、2021年修订（将无障碍环境国家战略框架整合入法律）及2023年修订（战时修订，涵盖防空洞无障碍、紧急通知及流离失所援助的无障碍义务）。

该法律与无障碍相关的三项实质性支柱如下：

• 建成环境无障碍。第26条至第28条要求中央和地方当局确保对建筑物、公共交通、通信设施及信息环境的无障碍通达。国家建设规范（Державні будівельні норми，DBN B.2.2-40:2018《建筑物和构筑物的包容性》）规定了技术合规标准，适用于向公众开放的建筑的新建、大规模改造及资本性维修工程。
• 就业配额。第19条至第20条要求雇用8名及以上员工的雇主为残障人士保留至少4%的岗位。未达配额则须向残障人士社会保护基金缴纳行政费用，金额按平均月工资与配额缺口计算。
• 信息无障碍。第27-2条（2017年新增，2021年扩展）要求公共机构使其信息、服务及网站对残障人士实现无障碍。该条款本身未引用WCAG，但内阁部长会议的实施细则及数字化转型部的Diia平台技术标准，将WCAG 2.1 AA级作为合规基准。

Law 875-XII的监管职责主要由社会政策部（Міністерство соціальної політики，MoSP）负责实质性权利条款，残障人士权利政府专员（Урядовий уповноважений з прав осіб з інвалідністю）在内阁内部担任跨部门协调角色，乌克兰议会人权专员（Уповноважений Верховної Ради України з прав людини，监察专员）则是CRPD第33(2)条要求的独立监测机制。在缺乏欧盟成员国模式的专业监管机构的情况下，个人投诉最常被提交至监察专员处。

康复：Law 2961-IV（2005年）

《残障人士康复法》（Закон України "Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні"，Law 2961-IV）于2005年10月6日通过，规范残障制度的结构性层面：如何认定残疾、如何制定个人康复计划，以及如何采购和分发辅助器具与辅助设备。该法律是医疗与社会专家委员会（медико-соціальні експертні комісії，MSEK）及个人康复计划（індивідуальні програми реабілітації，IPR）工作的法律依据。2024年启动的MSEK体制改革正在推进至2025年，以数字化、循证的认定程序取代现有委员会架构，并与Diia国家服务平台整合。

就无障碍而言，《康复法》尤为重要，因为IPR是通过国家预算和残障人士社会保护基金资助辅助技术（屏幕阅读器、屏幕放大镜、助听器、轮椅、通信设备）的法律载体。2023—2024年战时修订扩大了受益类别，以回应战斗伤亡及战争遗留爆炸物导致的下肢假肢和创伤后康复需求急剧增加的情况。

平等与反歧视：Law 5207-VI（2012年）

《反歧视法》（Закон України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні"，Law 5207-VI）于2012年9月6日通过，并于2014年经重大修订，是乌克兰跨领域的反歧视法律文书。该法将残疾与种族、民族、宗教、性别、性取向、语言及政治信仰并列为受保护特征，禁止直接歧视、间接歧视、骚扰及煽动歧视，并要求义务主体提供合理便利。2014年修订赋予了监察专员执法权力，并完善了行政诉讼程序。

依据Law 5207-VI提起的投诉由乌克兰议会人权专员受理，其残障人士权利与平等机会部门负责调查个案、向公共机构发出具有约束力的建议，并在违规行为构成行政违法的情况下，将案件移送检察机关及行政法院。因歧视行为引发的民事损害赔偿诉讼由普通民事法院依据《乌克兰民法典》受理；非物质（精神）损害赔偿不设法定上限，由法院参考歧视行为的严重程度、持续时间及对申诉人的后果进行评估。

2024年《乌克兰手语法》

《乌克兰手语法》（Закон України "Про українську жестову мову"）由最高拉达于2024年通过，是乌克兰法律中二十年来最重要的无障碍新法。该法承认乌克兰手语（українська жестова мова，USL）为具有独立语法、词汇及文化地位的独立语言，有别于乌克兰语和俄语手语。该法律对国家规定了一系列正向义务：

• 教育。以USL为第一语言的儿童和成年人享有USL—乌克兰语双语教育的法定权利，教育和科学部为主管机构，正在2025—2027年间推进USL教师培训及课程支持工作。
• 公共服务。公共机构须应要求提供USL口译服务——在条件允许时提供现场口译，否则通过视频中继方式提供。数字化转型部于2024年启动的Diia平台远程USL口译试点，是该领域首个全国规模的部署。
• 广播。公共广播机构须为新闻播报、总统讲话、民防通知及紧急通知提供USL口译。2024年战时修订将该义务延伸至空袭警报及防空洞信息。
• 紧急服务。112紧急呼叫及国家紧急服务运营商须通过视频中继接受USL通信，并为无法使用语音的用户提供非语音渠道（短信、Diia应用内消息）。

《手语法》填补了乌克兰残障组织倡导逾十五年的制度空白——此前USL一直被视为"通信辅助工具"而非独立语言。该法于2024年生效，配套内阁令正在2025—2026年间陆续颁布。

欧盟候选国维度：网页无障碍指令与欧洲无障碍法案的前景

欧洲理事会于2022年6月23日——即俄罗斯全面入侵开始后四个月——授予乌克兰欧盟候选国地位，入盟谈判于2024年6月25日正式启动。入盟框架要求乌克兰将国内法律秩序与35个谈判章节所涵盖的欧盟法律接轨——就无障碍法而言，意即须在加入欧盟之前将网页无障碍指令（Directive (EU) 2016/2102）及欧洲无障碍法案（Directive (EU) 2019/882）转化为国内法。

截至2026年，上述接轨的早期步骤体现在三条具体路径上。第一，数字化转型部2023—2024年对Diia国家服务门户的重新设计明确将EN 301 549 v3.2.1和WCAG 2.1 AA级作为合规基准——在任何法定转化之前，将该国旗舰公共部门数字服务预先定位于网页无障碍指令的合规要求。第二，最高拉达社会政策及退伍军人权利委员会于2025年底就一部《无障碍法》草案启动磋商，拟以保加利亚或西班牙模式将网页无障碍指令和欧洲无障碍法案的义务整合入单一国内法。第三，内阁更新的2025—2027年无障碍环境行动计划将"与欧盟无障碍指令接轨"列为独立工作流，以残障人士权利政府专员为跨部门牵头机构。

网页无障碍指令和欧洲无障碍法案全面转化的现实时间表延伸至2026—2028年，具体取决于入盟谈判进展和重建资金周期。欧盟委员会2024年《乌克兰入盟进展报告》将无障碍立法纳入第19章（社会政策与就业），并指出接轨工作已启动但仍处于早期阶段。

无障碍环境国家战略

《乌克兰2030年无障碍环境建设国家战略》（Національна стратегія створення безбар'єрного простору в Україні до 2030 року）由内阁部长会议于2021年4月14日以第366-r号令批准，是将各项法律文书整合为政策框架的顶层设计。该战略由第一夫人奥莱娜·泽连斯卡发起，泽连斯基总统亲自推动，由总统办公室统筹、内阁通过残障人士权利政府专员负责运营管理。

战略确定了六个"无障碍维度"：实体维度（建成环境与交通）、信息维度（媒体、信息与数字服务）、社会维度（观念与污名化问题）、教育维度（全纳教育）、经济维度（就业与创业）及公民维度（政治参与与诉诸司法）。每个维度均设有明确的指标体系，并作为两年行动计划的主题由内阁定期批准。2024年底通过的2025—2027年行动计划为现行文件，聚焦三大优先事项：按无障碍标准重建受损或毁坏的民用基础设施、通过Diia推广无障碍数字政务服务，以及推进欧盟入盟接轨工作。

战争从两个方面重塑了该战略。其一，无障碍已从社会政策议题上升为重建优先议题——乌克兰政府关于战后重建的所有声明均将无障碍作为国际捐助方融资的前提条件，2023年卢加诺乌克兰重建会议原则和2024年柏林原则均将无障碍作为横向承诺写入其中。其二，乌克兰残障人士群体因战斗伤亡及战争遗留爆炸物伤害而大幅扩大，民间社会估计战争导致的新增残障人口到2026年将达数十万之多，政策框架也随之相应调整。

技术标准与合规

乌克兰的合规格局呈现不对称态势。在建成环境方面，具有法律约束力的技术标准为DBN B.2.2-40:2018《建筑物和构筑物的包容性》（Інклюзивність будівель і споруд）及配套的交通基础设施DBN V.2.3系列规范，这些国家建设规范对新建、大规模改造及资本性维修工程具有法律约束力，由国家建筑和建设监察局负责执行。在数字环境方面，目前尚无类似欧盟EN 301 549的普遍适用法定合规标准。实际上的全国参考标准为WCAG 2.1 AA级，见于数字化转型部的Diia技术标准、内阁的无障碍环境行动计划及国家数字服务合同的采购规范。国家特殊通信服务局（Державна служба спеціального зв'язку）负责网络安全和技术要求，但不承担无障碍合规的主要职能。

在采购方面，2023年修订的《公共采购法》（Law 922-VIII）允许将无障碍作为技术规范，并将严重违反无障碍义务的供应商作为取消资格的依据。ProZorro电子采购系统隶属经济部，其2024年重新设计也以WCAG 2.1 AA为基准。

处罚措施——风险层级

乌克兰无障碍违规的处罚风险涵盖《行政违法法典》、《民法典》、《刑法典》（在有限范围内）及采购取消资格框架。处罚上限总体低于可比的欧盟成员国——这反映了《行政违法法典》的结构特点：处罚以"免税最低收入"（неоподатковуваний мінімум доходів громадян，NMDG）而非绝对货币金额表示。NMDG按长期惯例固定为UAH 17，实际处罚金额相当有限，实践中的制裁手段更多是整改令而非高额罚款。

第一层——《行政违法法典》行政罚款

《行政违法法典》（Кодекс України про адміністративні правопорушення，KUpAP）中与无障碍相关的主要条款如下：

Law 875-XII第20条规定的就业配额处罚，按平均月工资（2026年为UAH 20,000至25,000）而非免税最低收入计算，在现行法律中经济影响最为显著。配额缺口较大的大型雇主每年可累计承担数十万乌克兰格里夫纳的处罚。相比之下，《行政违法法典》的罚款额度以欧盟标准衡量较为有限，通常作为推动整改的程序杠杆，而非实质性处罚手段。

第二层——《民法典》民事损害赔偿

《乌克兰民法典》（Цивільний кодекс України）第23条、第280条及第1167条确立了非物质（精神）损害赔偿权，不设法定上限。普通法院在残障歧视诉讼中，参考歧视行为的严重程度和持续时间、对申诉人的后果及被申诉方的资产状况评估精神损害赔偿。近五年乌克兰已公布的判例显示，赔偿金额通常在每位申诉人UAH 5,000至50,000（约合€120至€1,200）之间，少数高知名度案件达到UAH 100,000至300,000。民事诉讼途径是涉及具名个人申诉人案件中风险最高的路径。

第三层——采购取消资格

依据2023年修订的《公共采购法》（Law 922-VIII），因严重违反无障碍义务——无论是监察专员依据Law 5207-VI作出的认定、歧视诉讼的法院判决，还是Law 875-XII项下的重大行政罚款记录——均可作为取消ProZorro招标资格的依据。对于向乌克兰公共部门或重建融资采购生态系统出售产品的供应商而言，在有效采购中丧失招标资格（战后捐助方融资项目的国家服务合同金额高达数百万欧元），往往比触发该取消资格的行政罚款高出两至三个数量级。这才是合规预算真正受到约束的层面。

第四层——监察专员认定与声誉风险

乌克兰议会人权专员不直接处以罚款，但监察专员公开发布的认定结论往往被全国媒体广泛报道，作为年度报告的一部分提交最高拉达，并被欧盟委员会引用于年度《乌克兰入盟进展报告》。残障人士权利部门针对受监管实体作出的不利认定，会迅速转化为对责任部门的政治和声誉压力——这一机制推动了2024—2025年间Diia门户和乌克兰养老基金在数字无障碍领域最为显著的改进。

第五层——欧盟入盟条件约束

这一层面并不存在于成文法规中，但对乌克兰监管机构的行为产生了实质性影响——即欧盟入盟进程。欧盟委员会的年度《乌克兰入盟进展报告》、欧盟理事会关于乌克兰进展的结论，以及入盟谈判中的双边章节审查，均对乌克兰在第19章（社会政策与就业）和第23章（司法与基本权利）方面的进展进行评估，两章均涵盖服务无障碍及平等与不歧视内容。年度报告中的负面认定会波及入盟谈判进度，并间接影响乌克兰在IPA III和乌克兰基金（2024—2027年500亿欧元）下的欧盟入盟前资金拨付。第19章或第23章未了结的认定，往往促使监察专员和政府专员更积极地运用现有职权。

执法记录与展望

监察专员2022年、2023年、2024年及2025年的年度报告均包含残障人士权利专章，记录的投诉量每年达数千件，2025年的最大子类别依次为：防空洞和空袭通知无障碍、Diia数字政务无障碍、就业配额合规，以及获得医疗和社会康复服务的无障碍问题。残障人士权利部门在数字政务领域积累了活跃的案例，2023—2025年间对乌克兰养老基金、国家税务局及个别地区行政机关发布了多项公开认定。

国家建筑和建设监察局的建成环境执法稳定但不均衡，各地区在对新建工程适用DBN B.2.2-40:2018合规要求时力度差异显著。2025—2027年无障碍战略行动计划承诺协调各地区办公室的执法实践，并将无障碍审查纳入战后重建许可流程。

数字无障碍执法是政策推进最为迅速的领域。数字化转型部2023—2024年对Diia门户的重新设计以WCAG 2.1 AA为标准，国家特殊通信服务局已发布与EN 301 549 v3.2.1接轨的国家信息系统无障碍合规评估方法草案。综合来看，乌克兰国家旗舰数字服务已在任何网页无障碍指令法定转化之前，达到或接近欧洲合规基准。

2026—2027年的前景展望

值得关注的四项进展。第一，最高拉达正就一部综合性《无障碍法》草案开展磋商，拟将网页无障碍指令和欧洲无障碍法案的义务整合入单一国内法——这是入盟第19章的关键接轨交付物。第二，Law 2961-IV项下的MSEK改革将于2025—2026年完成，以Diia集成、循证的残疾认定程序取代原有委员会体制。第三，2024年《乌克兰手语法》项下的内阁配套令正在2026年间陆续颁布，涵盖广播、教育及紧急服务义务。第四，内阁2028—2030年无障碍行动计划正在2026年制定中，将成为战后重建阶段的政策框架，无障碍被定位为捐助方融资重建的前提条件。

在国际监测方面，乌克兰合并第二次和第三次CRPD定期报告正在为2026年审议周期备案，欧盟委员会的年度《乌克兰入盟进展报告》将持续追踪2026年和2027年的第19章接轨进展。CRPD审议与入盟章节审查的双重压力，是未来24至36个月推动乌克兰无障碍议程的主要外部驱动力。