Serbia

El régimen de accesibilidad digital de Serbia descansa sobre una base de tres capas: una ley específica sobre los derechos de las personas con discapacidad anterior a la candidatura a la UE, una ley antidiscriminación general que alberga al organismo de igualdad independiente del país, y un conjunto de legislación secundaria impulsada por la adhesión a la UE que aproxima la Directiva sobre la accesibilidad de los sitios web y prepara el terreno para el European Accessibility Act. El artículo 21 de la Constitución de 2006 (Устав Републике Србије) garantiza la igualdad ante la ley; el artículo 81 obliga al Estado a dispensar cuidado especial a las personas con discapacidad. Serbia ratificó la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad junto con su Protocolo Facultativo el 31 de julio de 2009, y tiene el estatus de candidato a la UE desde el 1 de marzo de 2012 — un estatus que acarrea obligaciones de alineamiento con las directivas en el marco de negociación incluso antes de la adhesión formal.

El marco constitucional y los tratados internacionales

La Constitución de la República de Serbia de 2006 (Устав Републике Србије) abre su catálogo de derechos con una cláusula de igualdad que menciona expresamente la discapacidad. El artículo 21 garantiza que «todos son iguales ante la Constitución y la ley» y prohíbe la discriminación directa e indirecta por cualquier motivo, incluida la discapacidad física y mental ("забрањена је свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу"). El artículo 81 añade a continuación una cláusula de obligación positiva: el Estado, las provincias autónomas y las unidades de autogobierno local «velarán, apoyarán y facilitarán la igualdad de las personas con discapacidad en la vida política, económica, cultural y demás vida pública». Leídos conjuntamente, los dos artículos establecen tanto un deber negativo de no discriminación como un deber positivo de accesibilidad a nivel constitucional — estructura que el Tribunal Constitucional ha invocado al revisar las decisiones administrativas en virtud de las leyes sobre los derechos de las personas con discapacidad.

Serbia es un país de doble grafía: conforme al artículo 10 de la Constitución, el cirílico es la grafía oficial en el uso administrativo, siendo el latino co-oficial por ley. Los actos jurídicos se promulgan en cirílico en la Gaceta Oficial (Службени гласник Републике Србије) y se republican con frecuencia en transliteración latina; ambas formas tienen igual autoridad a efectos de cita. En este expediente, las citas primarias se dan en cirílico conforme a la convención constitucional.

Serbia ratificó la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, junto con su Protocolo Facultativo, el 31 de julio de 2009. La convención entró en vigor para Serbia el 30 de agosto de 2009. El artículo 9 (accesibilidad) y el artículo 33 (aplicación y seguimiento nacionales) son los anclajes de derecho internacional más frecuentemente invocados en los documentos de política serbia. Las Observaciones Finales del Comité de la CRPD a los informes periódicos segundo y tercero combinados de Serbia señalaron los servicios comunitarios, la educación inclusiva, la accesibilidad del entorno construido y la accesibilidad de los servicios digitales como prioridades — temas que el decreto de accesibilidad del gobierno electrónico de 2023 y la Estrategia Nacional para la Mejora de la Situación de las Personas con Discapacidad abordan directamente. El Defensor del Pueblo (Заштитник грађана) es el mecanismo independiente de seguimiento designado en virtud del artículo 33(2).

La ley de referencia: la Ley de 2006 sobre la Prevención de la Discriminación de las Personas con Discapacidad

La Ley sobre la Prevención de la Discriminación de las Personas con Discapacidad (Закон о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом, ZSDOI) fue promulgada en la Gaceta Oficial 33/2006, modificada en 2009 para adaptarla a la CRPD recién ratificada, y modificada de nuevo en 2016 para reforzar sus disposiciones sobre accesibilidad de los servicios. La ley es anterior a la candidatura de Serbia a la UE y sigue siendo el instrumento transversal del país en materia de derechos de las personas con discapacidad: abarca los servicios públicos, el empleo, la educación, la sanidad, el entorno construido, el transporte y lo que la ley denomina el «entorno de la información» (информационо окружење) — expresión anterior y que actualmente englana sin duda los servicios digitales y los sitios web.

En el centro del ZSDOI se articulan tres obligaciones operativas. En primer lugar, una prohibición general de la discriminación directa e indirecta por razón de discapacidad. En segundo lugar, un deber explícito de proporcionar ajustes razonables (разумно прилагођавање) en el empleo, la educación y el acceso a los servicios — deber que las modificaciones de 2016 reforzaron aclarando que el incumplimiento de la obligación de proporcionar ajustes constituye en sí mismo un acto de discriminación, salvo que la parte responsable pueda demostrar una carga desproporcionada. En tercer lugar, el deber de garantizar la accesibilidad de los servicios e instalaciones públicos, incluidos los servicios en línea prestados por las autoridades públicas y los proveedores de servicios de interés general. La ley atribuye la supervisión al Comisario para la Protección de la Igualdad y al Defensor del Pueblo, con vías paralelas de reclamación judicial de daños.

El marco general: la Ley Antidiscriminación de 2009

La Ley Antidiscriminación (Закон о забрани дискриминације, ZZD) fue adoptada en 2009 (Gaceta Oficial 22/2009) y modificada de forma sustancial en 2021 (Gaceta Oficial 52/2021). Es la ley general de igualdad de Serbia, que abarca todas las características protegidas — la discapacidad entre ellas. La ley creó un organismo de igualdad independiente, el Comisario para la Protección de la Igualdad (Повереник за заштиту равноправности), con sede en la oficina homónima de Belgrado y designado por la Asamblea Nacional por un mandato de cinco años.

El Comisario tiene un mandato cuasi-judicial: recibe e investiga denuncias, emite dictámenes sobre si ha habido discriminación, emite recomendaciones a los demandados y — cuando se incumplen las recomendaciones — emite advertencias públicas y notifica al público. Las modificaciones de 2021 ampliaron las competencias procesales del Comisario, en particular aclarando la distribución de la carga de la prueba (el denunciante debe presentar un caso prima facie; la carga se traslada entonces al demandado para demostrar que el trato diferenciado estaba justificado) y permitiendo al Comisario interponer litigios estratégicos ante los tribunales en nombre de las víctimas identificadas y en casos de amplia relevancia pública.

La carga de asuntos del Comisario incluye un flujo constante de denuncias sobre accesibilidad digital. Las resoluciones de 2023 y 2024 contra los principales bancos minoristas, operadores de redes móviles y varias unidades de la Administración del Estado forman ya parte del registro público de dictámenes en el sitio web del Comisario, y han dado lugar a recomendaciones de multas administrativas en la banda de RSD 50.000-500.000 (≈ 425-4.250 €), órdenes paralelas de subsanar la inaccesibilidad en un plazo fijo y — en dos casos — advertencias públicas escaladas tras el incumplimiento de la recomendación original.

La capa impulsada por la adhesión: el decreto de accesibilidad del gobierno electrónico de 2023

Serbia no es miembro de la Unión Europea, pero como candidata se ha comprometido en el marco de negociación — en particular en el capítulo 19 (Política Social y Empleo) y el capítulo 23 (Poder Judicial y Derechos Fundamentales) — a la aproximación progresiva del acervo de la UE en materia de derechos de las personas con discapacidad. Dos directivas están en el centro de ese programa de aproximación: la Directiva (UE) 2016/2102 (Directiva sobre la accesibilidad de los sitios web, WAD) sobre los sitios web y las aplicaciones móviles del sector público, y la Directiva (UE) 2019/882 (European Accessibility Act, EAA) sobre los productos y servicios del sector privado.

El Decreto del Gobierno sobre la Accesibilidad de los Sitios Web y las Aplicaciones Móviles (Уредба о приступачности веб-сајтова и мобилних апликација), adoptado en 2023 por el Gobierno de la República de Serbia, es el instrumento secundario central alineado con la WAD. El decreto se aplica a los organismos del sector público — Administración central, organismos de las provincias autónomas, unidades de autogobierno local, empresas públicas y organismos que ejercen potestades públicas — y fija la línea de conformidad en la norma europea armonizada EN 301 549 (actualmente en vigor en la versión 3.2.1, que integra WCAG 2.1 Nivel AA). Impone tres obligaciones sustanciales conocidas de la WAD: un deber de conformidad, la obligación de publicar una declaración de accesibilidad estructurada y un mecanismo de retroalimentación y reclamaciones. La supervisión recae en la Oficina de TI y Gobierno Electrónico (Канцеларија за информационе технологије и електронску управу, ITE), que mantiene el portal nacional de gobierno electrónico y el registro de declaraciones de accesibilidad.

El marco de alineamiento con el EAA se encuentra en una fase más temprana. El plan de acción de adhesión del Gobierno prevé la aproximación legislativa del EAA mediante una combinación de modificaciones del marco de protección del consumidor y legislación secundaria específica sobre la accesibilidad de productos y servicios, con legislación primaria prevista en el calendario de negociación y no en la fecha de aplicación de la UE del 28 de junio de 2025. En términos prácticos, esto significa que las empresas que comercializan productos en el mercado serbio y prestan servicios en el ámbito de aplicación a los consumidores serbios se enfrentan a un panorama de cumplimiento en evolución a lo largo de 2026-28, y se espera que el régimen formal adopte su forma madura a medida que avancen las negociaciones de adhesión.

La lengua de signos y los ajustes razonables en la práctica administrativa

La Ley de Lengua de Signos Serbia (Закон о употреби знаковног језика), promulgada en la Gaceta Oficial 38/2015, reconoce la lengua de signos serbia (српски знаковни језик) como medio de comunicación plenamente válido y obliga a los organismos públicos — tribunales, fiscalías, proveedores sanitarios, instituciones educativas, proveedores de servicios sociales y unidades de la Administración del Estado — a garantizar la interpretación en lengua de signos cuando se comuniquen con usuarios sordos y con deficiencia auditiva. El Ministerio de Trabajo, Empleo, Asuntos de Veteranos y Sociales gestiona las líneas de financiación correspondientes y mantiene el registro de intérpretes cualificados. La ley también se invoca habitualmente en las resoluciones del Comisario para la Protección de la Igualdad sobre el acceso a los servicios públicos y la accesibilidad de los medios de comunicación de radiodifusión, con varios dictámenes del Comisario de 2023-24 relacionados con la ausencia de interpretación en lengua de signos en los boletines de los servicios públicos de radiodifusión y los anuncios de emergencia.

Normas técnicas y conformidad

El anclaje técnico para la conformidad de accesibilidad en Serbia sigue la norma armonizada de la UE EN 301 549 a través del decreto de accesibilidad del gobierno electrónico de 2023. EN 301 549 incorpora WCAG 2.1 Nivel AA como requisito de conformidad de base para el contenido web y añade requisitos adicionales para aplicaciones móviles, software nativo, documentos que no son páginas web, hardware y funcionalidad de comunicaciones. Serbia es miembro de CEN-CENELEC a través de su organismo nacional de normalización, el Instituto para la Normalización de Serbia (Институт за стандардизацију Србије, ISS), y ha adoptado EN 301 549 como norma nacional (SRPS EN 301 549), lo que significa que los requisitos técnicos son directamente invocables en la práctica administrativa serbia y en los procedimientos judiciales.

La guía de aplicación de la Oficina de TI y Gobierno Electrónico en virtud del decreto de 2023 fija la línea de conformidad en WCAG 2.1 AA a la espera de la actualización formal de EN 301 549 para incorporar WCAG 2.2. El documento de orientación modela la plantilla de declaración de accesibilidad en el formulario de la Decisión de Ejecución de la Comisión (UE) 2018/1523, adaptado a los requisitos del idioma serbio y la grafía cirílica. La metodología de monitorización — análisis simplificados de la población sujeta a la norma y análisis en profundidad de un tramo más reducido — sigue la estructura de la Decisión de la Comisión (UE) 2018/1523, aunque Serbia no está formalmente vinculada por dicha decisión antes de la adhesión.

Sanciones — el conjunto de riesgos

Un error frecuente en la planificación presupuestaria de cumplimiento para Serbia es tratar los rangos de multas administrativas del ZSDOI y el ZZD como la totalidad de la exposición. No lo son. La capa de multas administrativas es el suelo de un conjunto de riesgos de cuatro niveles: (1) multas administrativas en virtud del ZSDOI y el ZZD; (2) daños civiles por discriminación, ilimitados en virtud del derecho de la responsabilidad civil serbio; (3) recomendaciones, advertencias y litigios estratégicos posteriores emitidos por el Comisario; y (4) inhabilitación en contratación pública por conclusiones de falta profesional grave. Las cifras que siguen se presentan en RSD (la moneda primaria de los instrumentos normativos) con cifras de referencia en EUR al tipo indicativo del Banco Nacional de Serbia (≈ 117 RSD / EUR a mediados de 2026).

Nivel 1 — multas administrativas en virtud del ZSDOI y el ZZD

Tanto el ZSDOI como el ZZD establecen una estructura de multas administrativas escalonada con rangos separados para las personas jurídicas (empresas, organismos públicos, asociaciones), las personas responsables dentro de las personas jurídicas (directivos, responsables de cumplimiento) y las personas físicas en su capacidad personal. El tramo superior se reserva para las infracciones reiteradas o sistémicas y para los incumplimientos que afectan a una categoría de consumidores o usuarios de servicios.

En comparación con la UE, las multas de tramo superior de Serbia se sitúan muy por debajo de los niveles observados en los Estados miembros que han transpuesto el EAA — el BFSG alemán tiene un límite de 100.000 € por incidente, la Ley 11/2023 española alcanza 1.000.000 € para las infracciones «muy graves», y los Países Bajos han anunciado una exposición de hasta el 5 % del volumen de negocios anual para las infracciones sistémicas. Se espera que esta brecha se reduzca a medida que Serbia aproxime el marco del EAA en el calendario de adhesión; los capítulos de negociación sobre política social y derechos fundamentales prevén revisiones de los cuadros de sanciones para satisfacer el requisito del artículo 30 del EAA de que las sanciones sean «efectivas, proporcionadas y disuasorias».

Nivel 2 — daños civiles por discriminación (ilimitados)

Más allá de la vía de multas administrativas, los denunciantes en virtud tanto del ZSDOI como del ZZD pueden interponer reclamaciones civiles paralelas en los tribunales ordinarios por daños materiales y no materiales (morales). El derecho de la responsabilidad civil serbio no establece ningún límite legal en los daños no materiales; los tribunales los evalúan tomando como referencia la gravedad de la infracción, la duración de la conducta discriminatoria, el tamaño y los recursos del demandado y las implicaciones de interés público más amplias del caso. Las indemnizaciones en casos de discriminación por discapacidad en la última década se han situado habitualmente en la banda de RSD 100.000-500.000 (≈ 850-4.250 €), con un número reducido de casos de gran repercusión que han alcanzado RSD 1.000.000+ (≈ 8.500 €+) cuando el efecto discriminatorio sobre una categoría de usuarios estaba bien documentado o cuando la conducta del demandado fue especialmente flagrante.

Nivel 3 — recomendaciones, advertencias y litigios estratégicos del Comisario

El Comisario para la Protección de la Igualdad está facultado en virtud de las modificaciones del ZZD de 2021 para emitir recomendaciones formales a los demandados que hayan incurrido en discriminación, publicar advertencias públicas cuando se incumplan las recomendaciones e interponer litigios estratégicos ante los tribunales en nombre de las víctimas identificadas y en casos de amplia relevancia pública. Las consecuencias reputacionales de un dictamen público del Comisario o de una advertencia pública superan habitualmente la multa administrativa que las acompaña — un patrón especialmente pronunciado en los sectores bancario, de telecomunicaciones y de comercio minorista, donde las conclusiones del Comisario son recogidas por los medios de comunicación serbios y por los organismos internacionales de seguimiento de los derechos humanos.

Nivel 4 — inhabilitación en contratación pública

La Ley serbia de Contratación Pública (Закон о јавним набавкама) — modificada de forma sustancial en 2019 para aproximarla a las Directivas de Contratación de la UE — permite a las entidades adjudicadoras excluir a los licitadores que hayan cometido una falta profesional grave. La categoría incluye las conclusiones judiciales de discriminación en virtud del ZSDOI y el ZZD y las resoluciones sancionadoras administrativas significativas. Para los proveedores que venden al sector público serbio, la pérdida de la elegibilidad para licitar en una licitación activa (los valores típicos de los contratos oscilan entre RSD 50 millones y varios cientos de millones de RSD, ≈ 425.000 € y varios millones de euros) supera habitualmente la multa administrativa que desencadenó la inhabilitación en uno o dos órdenes de magnitud.

Historial de aplicación y perspectivas

La aplicación en virtud del ZSDOI y el ZZD ha sido moderada pero visiblemente en aceleración desde las modificaciones de 2021 que ampliaron las competencias procesales del Comisario para la Protección de la Igualdad. El informe anual publicado del Comisario de 2024 registra un aumento interanual de las denuncias relacionadas con la discapacidad, con los casos de accesibilidad digital — aplicaciones de banca móvil inaccesibles, portales de gobierno electrónico municipal inaccesibles, flujos de compra de comercio electrónico inaccesibles y ausencia de interpretación en lengua de signos en las emisiones de los servicios públicos de radiodifusión — formando una corriente de casos diferenciada y en crecimiento. El Defensor del Pueblo ha seguido este patrón con una serie de investigaciones de oficio sobre la accesibilidad de los sitios web de la Administración central y de las plataformas de servicios electrónicos.

La aplicación en el sector público en virtud del decreto de accesibilidad del gobierno electrónico de 2023 sigue en su primer ciclo de vigilancia completo. La Oficina de TI y Gobierno Electrónico ha publicado un primer tramo de análisis simplificados que abarca varios cientos de sitios web en el ámbito de aplicación y ha señalado una lista de objetivos prioritarios de corrección entre los portales de la Administración central. El mecanismo de sanción sustancial previsto en el decreto está diseñado para ser de baja intensidad en el primer ciclo — órdenes de acción correctora en lugar de multas administrativas — pero la competencia paralela del Comisario para la Protección de la Igualdad en virtud del ZZD ofrece un componente más duro cuando los organismos del sector público no cooperan.

La reforma impulsada por la adhesión a la UE es la señal prospectiva más sólida. La fase de análisis del capítulo 19 (Política Social y Empleo) identificó el régimen de accesibilidad como un área que requiere mayor aproximación, en particular en lo que respecta al EAA y a la prueba de «efectividad, proporcionalidad y poder disuasorio» de los cuadros de sanciones. El plan de acción de adhesión del Gobierno prevé legislación de aproximación del EAA a lo largo de 2026-28, con el instrumento preciso — una ley autónoma sobre la accesibilidad de los productos y servicios, o modificaciones sustanciales del ZSDOI y el marco de protección del consumidor — a determinar durante la fase de negociación.

Lo que viene en 2026-28

Cuatro desarrollos concretos que hay que seguir. En primer lugar, la legislación primaria de aproximación del EAA prevista en el calendario de adhesión — la reforma más trascendente en el panorama de la accesibilidad serbia desde el ZSDOI original de 2006. En segundo lugar, la segunda ronda de monitorización alineada con la WAD de la Oficina de TI y Gobierno Electrónico, que se prevé produzca el primer tramo significativo de órdenes de acción correctora y, cuando proceda, derivaciones al Comisario para la Protección de la Igualdad. En tercer lugar, el próximo informe periódico de Serbia a la CRPD, previsto para 2027 ante el Comité de la CRPD, que medirá el avance respecto a las Observaciones Finales sobre servicios comunitarios, educación inclusiva y accesibilidad digital. En cuarto lugar, se espera que el programa de litigios estratégicos del Comisario para la Protección de la Igualdad — en virtud de las competencias procesales modificadas en 2021 — produzca sus primeras sentencias de referencia sobre inaccesibilidad digital como discriminación durante 2026-27, estableciendo parámetros jurisprudenciales para las recomendaciones de multas administrativas del Comisario en el futuro.