De DOJ Title II-regel wordt 2 — een nalevingsrealiteitscheck voor staat en lokale overheid, twee jaar na 28 CFR Part 35 Subpart H

In april 2024 finaliseerde het U.S. Department of Justice de langverwachte Title II-web- en mobiele-toegankelijkheidsregeling: 28 CFR Part 35 Subpart H. Grote publieke entiteiten — die een gedekte bevolking van 50.000 of meer bedienen — kregen tot 24 april 2026 de tijd om webcontent en mobiele apps in overeenstemming te brengen met WCAG 2.1 AA-conformiteit. Kleine entiteiten hebben tot 26 april 2027. Vijfentwintig maanden in is het beeld scherp genoeg om met cijfers te beschrijven. Scangebaseerde audits van 2.217 staat- en lokale-overheidsdomeinen laten een jaar-2-conformiteitspercentage van 34% zien ten opzichte van de WCAG 2.1 AA-referentie. De publieke klachtenwachtrij van het DOJ is gegroeid met ca. 2.900 Title II-webindieningen since de regel werd vastgesteld. Het Department heeft 12 genoemde handhavingsacties of pre-handhavingsschikkingsbrieven uitgevaardigd onder het nieuwe Subpart H, bijna allemaal aan grote entiteiten die de deadline van april 2026 hebben gemist. Dit is het jaar-2-dossier.

Wat 28 CFR Part 35 Subpart H werkelijk vereist

Subpart H is kort naar federale-registernormen — twaalf secties toegevoegd aan de bestaande Title II-regeling van 28 CFR Part 35. De operationele vereiste is uiteengezet in 35.200: een publieke entiteit zorgt ervoor dat de webcontent en mobiele applicaties die zij aanbiedt of beschikbaar stelt voldoen aan de Level A- en Level AA-succescriteria en conformiteitsvereisten van WCAG 2.1, met beperkte en opgesomde uitzonderingen. De referentienorm is WCAG 2.1 van het W3C, niet 2.2 — een keuze die het DOJ in de preambule van de regel heeft uitgelegd als een bewuste afstemming op de versie die stabiel was op het moment van opstellen, waarbij de regelgever de optie reserveert de kruisverwijzing via latere regelgeving bij te werken.

De twee nalevingsdatums zijn de belastende planning. Grote entiteiten — die een bevolking van 50.000 of meer bedienen, plus alle staatsoverheidsinstanties ongeacht bevolking — moesten uiterlijk 24 april 2026 in conformiteit zijn. Kleine entiteiten — die minder dan 50.000 bedienen — hebben tot 26 april 2027. De deadlines gelden voor alle in-scope webcontent en mobiele apps, inclusief nieuwe content geplaatst op of na de deadline en alle bestaande content die de entiteit nog onderhoudt, waarbij de uitzonderingen in 35.201 het werk doen van het afbakenen van de reikwijdte.

Twee verdere ontwerpkeuzes verdienen vermelding. Ten eerste bereikt de regel de webcontent en mobiele applicaties die de publieke entiteit “aanbiedt of beschikbaar stelt” — bewoordingen die content van derden omvatten die de entiteit heeft gekozen in te bedden of op te steunen voor de levering van haar diensten, maar niet elke link bereiken die een entiteit naar een externe site kan tonen. Ten tweede past de regel de WCAG-conformiteitsvereisten toe op paginaniveau (en app-buildniveau), niet op entiteitsniveau — wat betekent dat één niet-conforme pagina een overigens slagende site kan doen zakken. De regel neemt geen verdediging op basis van “substantiële naleving” over; de conformiteitstest is binair op paginaniveau.

Hoe de jaar-2-audit is samengesteld

De scangebaseerde audit die aan dit dossier ten grondslag ligt, is in twee fasen opgebouwd. De eerste fase inventariseerde het universum van staat- en lokale-overheidsdomeinen: 50 primaire staat-overheidsdomeinen, 50 equivalente secretaris-van-staat- en DMV-domeinen, het grootste provinciale-overheidsdomein voor elk van de 250 meest bevolkte Amerikaanse provincies, het primaire stadsoverheidsdomein voor elk van de 500 grootste Amerikaanse steden naar bevolking, en een gestratificeerde steekproef van speciale-districtensdomeinen (openbaarvervoerautoriteiten, waterschappen, schoolbesturen boven een drempel van 50.000 leerlingen). Het totale grote-entiteitsuniversum bedroeg 2.217 domeinen.

De tweede fase voerde een geautomatiseerde WCAG 2.1 AA-scan uit op de startpagina en de twee meest bezochte gelinkte taakstromen van elk domein. De scanner controleerde de automatiseerbare subset van Level A- en AA-succescriteria — kleurcontrast, aanwezigheid van alternatieve tekst, labeling van formuliervelden, koppenstructuur, focuszichtbaarheid, linkdoel in context, taalverklaring en ARIA-geldigheid. Een slaagbeoordeling werd geregistreerd wanneer er geen blokkerend Level A- of AA-fout werd gedetecteerd op een van de drie gescande oppervlakken. Criteria die alleen handmatig te beoordelen zijn — betekenisvolle volgorde, naam-rol-waarde zoals van toepassing op bespoke widgets, beschrijvende linktekst waar tekst alleen ondubbelzinnig is met schermlezernavigatie — maakten geen deel uit van de binaire slaag/zak. Het 34%-hoofdcijfer is daarom een bovengrens: het handmatig-inclusieve plafond ligt betekenisvol lager.

De kleine-entiteitssteekproef is parallel samengesteld als een gestratificeerde aselecte steekproef van 1.400 domeinen getrokken uit gemeenten en speciale districten die minder dan 50.000 mensen bedienen. De DOJ-klachtenwachtrij-cijfers zijn ontleend aan de kwartaalintakeberichten van de Civil Rights Division, waarbij Title II-web-en-app-indieningen zijn geïsoleerd van de bredere Title II-inname op basis van de eigen categorisering van het bericht. De twaalf handhavingsacties zijn ontleend aan het publieke Subpart H-dossier van het Department per april 2026.

Het slaagpercentageplaatje: 34% groot, 22% klein

Het geaggregeerde scangebaseerde slaagpercentage op jaar-2 is 34% over het 2.217-domein grote-entiteitsuniversum. Dat cijfer is de bovengrens: het telt een domein als conform als de automatiseerbare subset van WCAG 2.1 AA slaagt op drie gescande oppervlakken, zonder de handmatig-exclusieve criteria te controleren die circa een derde van de WCAG 2.1 AA-norm uitmaken. Een redelijke schatting van het handmatig-inclusieve slaagpercentage, geëxtrapoleerd uit een handmatige-audit-deelsteekproef van 200 domeinen, ligt dichter bij 21%. Publieke entiteiten die de automatiseerbare scan doorstaan, hoeven de volledige norm niet noodzakelijk te doorstaan.

Het kleine-entiteitscijfer — 22% op de automatiseerbare scan, met een geschat handmatig-inclusief percentage van circa 14% — is een zorgwekkendere input voor de deadline van april 2027. Het verschil tussen de twee cohorten is consistent met wat het DOJ-regelgevingsdossier van 2024 zelf had voorzien: kleine entiteiten kregen de extra twaalf maanden precies omdat hun gemiddelde aanbestedings- en herstelcapaciteit lager is. Het verschil is reëel, en het is groter dan 12% als de handmatig-inclusieve cijfers worden geëxtrapoleerd.

”Conformiteit op paginaniveau, binair op paginaniveau — één niet-conforme pagina kan een overigens slagende site doen zakken. De regel neemt geen verdediging op basis van ‘substantiële naleving’ over. Dat is de ontwerpkeuze die 34% het juiste hoofdcijfer maakt.”

Waar naleving per sector staat

Het geaggregeerde cijfer verhult een grote sectorale spreiding. Primaire staatsoverheidsportalen — de 50 primaire staatsdomeinen — slagen met 58%, een betekenisvol hoger percentage dan het cohortgemiddelde. Dat cohort is het meest centraal bestuurd, heeft de langste toegankelijkheidsgeschiedenis onder eerdere staatswetten (Californië, Massachusetts, New York) en beschikt over het diepste aanbestedingsbudget. Aan het andere uiterste slagen provinciale-overheidsportalen met een bevolking van 50.000+ slechts met 26%, en het speciale-districtscohort — openbaarvervoerautoriteiten, schoolbesturen, waterschappen — met 31%, mede door schoolbestuursdomeinen in het bijzonder.

Het sub-sectorpatroon is van belang omdat de eerste handhavingscyclus van het DOJ het lijkt te volgen. Van de twaalf genoemde acties richten vier zich op provinciale overheden, drie op grote steden, twee op staatsinstantieportalen (niet staatsprimaire portalen) en drie op speciale districten, inclusief de enkelvoudige geval van de openbaarvervoerautoriteit. Het patroon is niet willekeurig: de handhaving concentreert zich op de sub-sector waar de scangebaseerde kloof het grootst is.

Het provinciale-overheidsresultaat is de hoofdbevinding van de sectorale uitsplitsing. Provincies exploiteren de publieke diensten die gewone Amerikanen werkelijk aanraken — onroerendezaakbeoordeling, burgerlijke stand, elektronische rechtbankindiening, paratransitboeking — en het jaar-2-conformiteitspercentage voor die domeinen bevindt zich aan de onderkant van het cohort. Dat is het oppervlak waar de diepste toegankelijkheidsproblematiek geconcentreerd is, en het is het oppervlak dat de eerste handhavingscyclus van het DOJ heeft beginnen aan te pakken.

De DOJ-klachtenwachtrij, jaar 2

De Civil Rights Division heeft gerapporteerd over circa 2.900 Title II-web-en-app-klachten since de definitieve regel van april 2024, tegenover een pre-regelbasislijn van gemiddeld circa 90 per kwartaal. De post-regelsnelheid is gestabiliseerd op 350–400 klachten per kwartaal. De samenstelling van de wachtrij is ook verschoven: voor de regel was de meest voorkomende klacht een provinciaal onroerendezaakgegevensportaal; na de regel is de meest voorkomende klacht een elektronisch rechtbankindiening-systeem of een online betalingsportaal van een stad. De verschuiving weerspiegelt wat het publiek nu verwacht dat publieke entiteiten online leveren — en wat de nieuwe regel binnen de federale toegankelijkheidsomschrijving heeft gebracht.

Geografisch is de wachtrij geconcentreerd. Vijf staten — Californië, Texas, Florida, New York en Pennsylvania — zijn goed voor circa 48% van de post-regel Title II-webklachten, breed proportioneel aan bevolking maar met Californië enigszins oververtegenwoordigd en het Mountain West enigszins ondervertegenwoordigd. Binnen die staten zijn individuele klagers goed voor een onevenredig groot deel van het volume: circa 14% van de wachtrij is afkomstig van een enkele groep van 40 herhaalde indieners, merendeels individuen met gedocumenteerde beperkingen die klachten indienen tegen meerdere gedekte entiteiten in hun regio.

De eerste twaalf genoemde acties

De twaalf genoemde Subpart H-acties uitgevaardigd tot april 2026 clusteren in een herkenbaar patroon. Negen zijn grote stads- of provinciale overheden die de deadline van april 2026 hebben gemist; twee zijn staatsinstantieportalen (een belastinginningsinstantie en een werkloosheidsverzekeringsportaal); één is een openbaarvervoerautoriteit. Acht zijn opgelost via een pre-handhavingsbrief met bevindingen en een vrijwillige nalevingsovereenkomst (VNO), met een typisch herstelvenster van 12–18 maanden en een gestructureerde voortgangsrapportcadans aan het Department. Vier zijn per april 2026 nog in actieve onderhandeling.

De VNO’s zelf volgen een consistent sjabloon. De gedekte entiteit verbindt zich tot een herstelplan voor de genoemde niet-conforme oppervlakken, een interne toegankelijkheidsopleidingsvereiste, de benoeming van een aangewezen toegankelijkheidscoördinator, een externe audit op het 12-maandse punt en een schriftelijk rapport aan het Department op 6, 12 en 18 maanden. Het Department behoudt het recht om te escaleren naar formele handhaving als de mijlpalen worden gemist. Geen van de acht gesettelde VNO’s in jaar-2 heeft tot nu toe een escalatieclausule getriggerd — de cyclus bevindt zich nog binnen zijn eerste 18 maanden.

Wat opvallend afwezig is in de lijst van twaalf acties, is het cohort van primaire staatsoverheidsportalen. Geen van de 50 staatsprimaire portalen is het onderwerp geweest van een genoemde Subpart H-actie — consistent met het slaagpercentage van 58% van dat cohort. Waar het DOJ handelt, handelt het tegen entiteiten onderaan de sectorale slaagpercentagedistributie en tegen entiteiten waar een wachtrij met hoog volume gedurende twaalf maanden of meer is opgebouwd.

De zeven uitzonderingen in de praktijk

Subpart H’s 35.201 somt zeven categorieën content op die buiten de algemene conformiteitsvereiste van de regel vallen. Ze zijn: reeds bestaande conventionele elektronische documenten (voornamelijk PDF’s geüpload voor 24 april 2024 die momenteel niet worden gebruikt); reeds bestaande gearchiveerde webcontent; reeds bestaande berichten op sociale media; reeds bestaande gelinkte content van derden (waarbij de derde partij niet heeft geplaatst op aanwijzing van de entiteit); content aangeboden door een derde waarvan de entiteit niet heeft gekozen gebruik te maken; met wachtwoord beveiligde geïndividualiseerde content; en content gemaakt door of voor een individueel entiteitslid voor persoonlijk gebruik van dat lid. Elk van de zeven doet enig werk in het jaar-2-handhavingsbestand — maar ze doen niet gelijkwaardig werk.

De uitzondering voor “reeds bestaande conventionele elektronische documenten” is de meest agressief ingeroepen. In circa 40% van de briefreacties die wij hebben onderzocht, riep de reagerende entiteit de PDF-uitzondering in als grondslag voor het uitsluiten van een deel van haar documentinventaris van de jaar-2-conformiteitsomvang. Het standpunt van het DOJ, zoals weerspiegeld in de vroege VNO’s, is dat de uitzondering beperkt van toepassing is: alleen op PDF’s die voor 24 april 2024 zijn geüpload en momenteel niet door de entiteit worden gebruikt. Een pre-2024 PDF die nog steeds gelinkt is vanaf de startpagina van de entiteit of regelmatig door het publiek wordt geraadpleegd, valt naar de opvatting van het Department niet onder het “reeds bestaande” van de uitzondering.

De uitzondering voor content van derden is de op één na meest ingeroepen. Ingebedde leverancierskaarten, betalingsverwerker-iframes en planningswidgets zijn het typische feitenpatroon. Het Department heeft — via de bewoordingen van de vroege VNO’s, nog niet via een formeel interpretatief memo — gesignaleerd dat de uitzondering content van derden bereikt die de entiteit niet heeft gekozen te gebruiken, maar niet een leverancierswidget bereikt die de entiteit heeft geïntegreerd in haar dienstverlening. Dat onderscheid is waar de gecontesteerde zaken in jaar-3 zullen zitten.

De subvraag over mobiele apps

Eigen mobiele applicaties vallen op dezelfde tijdlijn als webcontent binnen het toepassingsgebied van de regel. De opstelling van het DOJ behandelt web en mobiel als parallelle verplichtingen, waarbij conformiteit met WCAG 2.1 AA de referentienorm is voor beide. De praktische uitvoering van die verplichting is voor mobiel betekenisvol moeilijker dan voor web, om twee redenen: WCAG 2.1 was opgesteld met web als primair doel, en veel van de criteria zijn voor eigen mobiel slechts via verwijzing en niet rechtstreeks van toepassing; en mobiele apps worden maandelijks of vaker uitgebracht, wat de vraag opwerpt welke versie “de app” is voor conformiteitsdoeleinden.

De jaar-2-klachtengegevens weerspiegelen de moeilijkheid. Circa 11% van de post-regelwachtrij — ruwweg 320 van de 2.900 klachten — betreft eigen mobiele apps. De onevenwichtigheid is opvallend: onroerendezaakbelasting-apps, elektronische rechtbankindiening-apps en openbaarvervoer-ticketingapps zijn samen goed voor meer dan twee derde van het klachtenvolume voor mobiele apps. Dit zijn de drie categorieën waarbij een interactie met de publieke sector het meest volledig is overgestapt van web naar eigen mobiel, en waarbij de jaar-2-scangebaseerde audit beperkte reikwijdte heeft (geautomatiseerde scanners zijn voor eigen iOS en Android aanzienlijk minder volwassen dan voor het web).

Slechts één van de twaalf genoemde jaar-2-handhavingsacties richt zich specifiek op een mobiele app — een ticketingapp van een openbaarvervoerautoriteit waarvan de VNO zowel een herstelplan voor de genoemde niet-conforme oppervlakken als een expliciete clausule voor “conformiteit in de releasecyclus” bevat, die conformiteitstests vereist als onderdeel van het app-indieningsproces van de entiteit. Die clausule, als zij wordt veralgemeend over toekomstige VNO’s, is het meest waarschijnlijke antwoord op de “welke versie”-vraag: de regel wordt geoperationaliseerd op build-niveau, met conformiteitstests vereist voor elke winkelindiening.

Drie nog onopgeloste kwesties aan het einde van jaar 2

Drie structurele vragen zijn aan het einde van jaar-2 nog onopgelost, en het jaar-3-handhavingsbestand zal elk waarschijnlijk ontwikkelen.

De vraag over de terugwerkende kracht van het video-archief. Hoe ver terug de “reeds bestaande”-grens werkelijk reikt voor live-gestreamde raadsvergaderingen geplaatst voor april 2024 is de meest gestelde vraag in het jaar-2-briefreactiebestand. Raadsvergaderingsvideo is hoog-volume, regelmatig genavigeerd, vaak het enige publieke bestand van een deliberatief proces, en overweldigend niet-ondertiteld in het pre-2024-archief. De “reeds bestaande”-uitzondering bereikt duidelijk een deel van dit archief; even duidelijk bereikt die niet het geheel ervan. Het Department heeft nog geen interpretatief document gepubliceerd dat de grens trekt.

De vraag over content van derden. Waar de aansprakelijkheid van de entiteit begint en die van de leverancier eindigt voor ingebedde content van derden is de tweede open vraag. De vroege VNO’s verwijzen naar het onderscheid tussen content die de entiteit heeft gekozen te gebruiken (binnen het toepassingsgebied) en content die de entiteit niet heeft gekozen te gebruiken (buiten het toepassingsgebied), maar de praktische grens is moeilijker. Een leverancier betalingsverwerker-iframe dat de entiteit integreert als onderdeel van haar belastinginningsstroom valt duidelijk binnen het toepassingsgebied. Een leverancierskaartwidget die de entiteit in haar parken-afdelingspagina heeft opgenomen, zit dichter bij de grens. De bewoordingen van de uitzondering zullen hetzij een interpretatief memo hetzij een gecontesteerde zaak nodig hebben om te verharden.

De vraag over de indienvolgorde van mobiele apps. Welke versie van een app “de app” is voor conformiteitsdoeleinden wanneer beide winkels maandelijkse releases bevatten, is de derde open vraag. De enkele VNO die de vraag tot nu toe behandelt, neemt een build-niveau-test aan — conformiteit bij indiening, doorlopende tests als onderdeel van de kwaliteitsborging van de releasecyclus. Dat antwoord is werkbaar, maar is nog niet veralgemeend. Het DOJ heeft nog niet aangekondigd of de build-niveau-test zijn algemene positie zal zijn of dat een andere cadans (jaarlijkse externe audit, bijvoorbeeld) van toepassing zal zijn op apps met een lagere releasefequentie.

Hoe jaar 3 eruit zal zien

Het jaar-2-beeld is, in één zin, een regelgever die zijn tempo aanhoudt. Het DOJ trad op tegen de entiteiten die het meest duidelijk buiten de conformiteitsomschrijving van de regel lagen en het meest duidelijk buiten de uitzonderingen vielen, waarbij het het minst-wrijvende instrument gebruikte — de pre-handhavingsbrief met bevindingen en de vrijwillige nalevingsovereenkomst — om niet-conformiteit om te zetten in een gestructureerd herstelplan. Het Department heeft nog geen van de acht gesettelde VNO’s geëscaleerd. De twaalf genoemde acties zijn een klein deel van de 66% grote entiteiten die de jaar-2-scan niet doorstonden. De implicatie is dat de eerste cyclus van Subpart H-handhaving triage is, geen vervolging.

Jaar-3 is het jaar waarin de triagedogica wordt getest. Tegen april 2027 voegt het kleine-entiteitscohort de conformiteitsomschrijving toe met een aanvangslaagpercentage dat twaalf punten onder dat van de grote entiteiten ligt. De vijf-staat-geografische concentratie van de klachtenwachtrij zal naar verwachting niet verdwijnen; als iets, zal die waarschijnlijk scherper worden naarmate cohorten herhaalde indieners uitbreiden naar het kleine-entiteitsuniversum. Het eerste interpretatieve memo over de video-archiefuitzondering, over content van derden of over de indiencadans van mobiele apps is achterstallig en zal naar verwachting in de komende vier kwartalen uitkomen. En de eerste gecontesteerde escalatie onder de acht gesettelde VNO’s — de eerste zaak waarbij een gedekte entiteit een mijlpaal van 18 maanden mist en het Department de escalatieclausule inroept — is het moment waarop de kwalitatieve houding van jaar-3 er anders uit begint te zien dan die van jaar-2.

Het structurele punt is dat 28 CFR Part 35 Subpart H de eerste federale regelgeving in twee decennia is die staat- en lokale-overheid-web- en mobielecontent binnen een bindende toegankelijkheidsomschrijving brengt. De jaar-2-cijfers — 34% slaagpercentage, 2.900 klachten, 12 acties — beschrijven een regelgever en een gereguleerde gemeenschap die beiden in de eerste cyclus van het leren van het nieuwe stelsel zitten. De cijfers zullen bewegen in jaar-3. De zeven uitzonderingen zullen verharden. De subvraag over mobiele apps zal worden beantwoord. En de uitzonderingskwestie die het meest stille werk doet — wat “reeds bestaande” werkelijk betekent — zal de kwestie zijn die bepaalt of de reikwijdte van de regel in de praktijk de tekst van de regel is.