残障融合与灾害应急准备：仙台框架中期评估

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《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》实施十一年来，残障融合依然是整个减灾（DRR）体系中被引用最多、落实最少的承诺。2025年2月联合国大会高级别会议上的中期审查以直白的语言点明了这一差距，而过去二十四个月的灾害记录——土耳其-叙利亚地震、三个太平洋飓风季、乌克兰流离失所问题的第三年——提供了具体的操作细节。本报告综合了2026年灾害应急准备中残障融合问题的数据，并以仙台框架、《残疾人权利公约》第十一条及2019年机构间常设委员会指南所设定的底线为基准进行评分。

残障人士在灾害中的死亡率最高可达一般人群的四倍，但2024年人道主义资金中被标记为包含残障群体的比例不足11%——而全球残障人口比例约为15%，即世界卫生组织2024年估计的13亿人，约为全球人口的六分之一。人口比例、资金占比与死亡结果之间的三重差距，是本报告的核心发现，也是仙台中期审查要求各国在2030年前加以弥合的关键指标。

灾害残障融合合规情况概览

灾害应急准备中的残障融合依赖三项核心工具。仙台框架于2015年3月第三届联合国世界减灾大会上通过，是唯一具有普遍性的减灾工具，也是唯一明确、多次涉及残障融合义务的工具；残障人士被列入行动优先事项1、2、3和4，仙台监测框架的目标E、F和G在联合国减少灾害风险办公室运行的监测框架中正式按残障状况进行数据分类。联合国《残疾人权利公约》第十一条（自2008年起生效）要求缔约国在危险情况下采取一切必要措施，确保残障人士的保护与安全。机构间常设委员会（IASC）《将残障人士纳入人道主义行动指南》（2019年11月通过）制定了人道主义行动者应达到的具体行业标准。

对照上述底线，2024—2026年证据库中反复出现五种失效模式：

早期预警多模态缺口——在约130个实施通用警报协议的国家中，能够提供完全多模态通用警报协议传输（短信及无障碍推送、音频警报、视觉频闪和手语视频同步发布）的不足30个。
机构疏散缺口——老年人及智力或精神障碍者居住机构通常没有有效的疏散计划，使最难以自行疏散的人群集中在同一建筑内。
无障碍庇护所及疏散中心缺口——临时安置点的门宽、坡道坡度及无障碍卫生设施在大多数事后审计中均未达到机构间常设委员会”球体”标准。
流离失所数据分类缺口——接收国的登记机制在接收时持续未能采集残障信息，导致流离失所残障群体在操作数据中处于”隐形”状态。
资金标记缺口——仅约11%的人道主义资金被标记为包含残障内容，即便在高能力报告国中，国家减灾预算中专门标注无障碍项目的比例也仅为个位数。

条约底线已然到位；实施差距源于国家预算分配、规划席位上的参与者构成，以及残障人士组织（OPD）究竟是作为主要参与方被协调，还是仅作为利益相关方被告知。

各领域细分分析

2024—2026年证据可划分为四个操作领域：早期预警系统、机构居民与疏散、近期案例研究，以及气候适应资金。

早期预警系统：多模态通用警报协议采用情况

仙台目标G——“大幅提高多灾种早期预警系统的可用性与可及性”——是具有最清晰无障碍测试标准的目标，也是差距最可量化的目标。通用警报协议（CAP）是国际电信联盟电信标准化部门标准（X.1303），允许单条预警信息以多种模态（文字、音频、视觉、手语视频）同时发布，是该领域公认的技术方案。

世界气象组织-国际电联通用警报协议采用跟踪系统（更新至2025年底）显示约130个国家已实施通用警报协议。真正实现完全多模态通用警报协议——即同一预警以短信、无障碍推送通知、音频警报、视觉频闪和广播手语视频形式同步传播——的国家不足30个。其余国家仅部分运行通用警报协议：基于短信的移动预警无视觉确认时将无障聋人用户；音频警报让盲人用户可以听到但无法获取具体指令；纯视觉预警则使聋盲用户完全无法接收。联合国秘书长于2022年3月发起的”全民早期预警”倡议（目标为2027年底实现全球覆盖）已将多模态无障碍列为正式工作流；2025年倡议中期报告指出，在确定优先升级的30个国家中，截至2025年中，少于一半制定了含有残障人士无障碍条款的国家计划。

机构居民与疏散

机构间常设委员会指南将楼梯疏散椅、配备坡道的庇护所及无障碍卫生设施列为庇护和疏散残障人士的操作底线。2023—2025年报告周期的事后审计发现，大多数受影响司法管辖区的公共建筑清单中均缺乏上述设施。在灾害发生前已推进去机构化改革的地区，残障群体的风险状况明显更低，因为社区服务比机构服务更具韧性。欧洲残障论坛与”包容欧洲”2024年联合声明中反复提及这一政策含义：去机构化就是减少灾害风险——一所位于洪水、野火或前线路径上的居住机构，会将最难以自行疏散的人群集中在没有任何应急预案的单一建筑内。

土耳其-叙利亚地震（2023年2月6日）

2023年2月6日凌晨袭击土耳其-叙利亚边境的7.8级地震及当日7.5级余震造成逾59,000人遇难，超过300万人流离失所。由残障包容灾害应对联盟、国际残障联盟、人权观察及土耳其残障人士联合会（Türkiye Sakatlar Konfederasyonu）于2023年和2024年开展的事后审查，产生了自2011年东日本大地震和2015年尼泊尔地震以来该领域最详细的操作记录。

反复出现的发现包括：受灾省份居住机构居民缺乏有效疏散计划；聋人居民完全错过了当天上午灾害及应急管理局（AFAD）通过短信发布的预警，因为大多数网络上的预警仅以音频形式传播；建筑倒塌但尚存的楼宇中，轮椅使用者被排除在高楼层疏散之外，因为机构间常设委员会指南规定的楼梯疏散椅几乎在每一栋被清查的公共建筑中均告缺失。在最初六个月内部署的临时集装箱安置区大多不具备无障碍条件。土耳其房地产开发署（TOKİ）于2024年发布的重建招标开始纳入无障碍规范，但联盟2025年后续审查发现，竣工合规程度与招标文件要求之间存在较大差距。边境叙利亚一侧因制裁、分裂的领土管控及前十年冲突导致机构瓦解，几乎未产生任何操作性残障数据——这本身也是联盟报告着重强调的发现。

太平洋飓风季（2023—2024年及2024—2025年）

2023—2024年及2024—2025年的太平洋飓风季，是本地主导、残障人士组织协调的灾害应对在实践中的最清晰示范。洛拉飓风于2023年10月24—25日以5级强度袭击瓦努阿图——创南半球飓风季最早5级记录——此前还有朱迪和凯文飓风（2023年3月，回溯统计）、马尔飓风（2023年11月）及2024年底一系列系统（包括孔雷的边缘影响）。

瓦努阿图残障促进与倡导协会（VDPA）与国家灾害管理办公室及太平洋残障论坛（PDF）合作，推行了一种残障包容应对模式，其他太平洋岛国国家灾害管理办公室已开始效仿。该模式有三个操作组成部分：在省和区域委员会层面预先建立残障人士名册，在知情同意基础上维护，仅供经培训的国家灾害管理办公室和残障人士组织协会人员使用；社区层面残障联络员接受多模态预警传播培训，在短信和广播无法覆盖时承担”最后一公里”预警任务；以及在飓风季间隔期与公共工程局联合开展无障碍疏散中心审计。该模式并非完美——偏远外岛社区名册不完整，审计计划也滞后于学校建设计划——但这是小岛屿情境下仙台优先事项2和4最接近实际运作的范例。太平洋残障论坛2024年区域审查指出，斐济、汤加和所罗门群岛已开始采纳瓦努阿图模式的部分要素，但在资金规模化支持联络员网络方面进展参差不齐。

乌克兰：流离失所与机构化乘数效应

战前，国家统计局基线数据估计乌克兰约有270万持证残障人士，而实际残障人口（采用世卫组织15%基线）接近600万。联合国难民署更新至2025年的注册流离失所人口数据显示，欧洲各地注册乌克兰难民约680万，境内流离失所者估计另有370万；接收国的登记机制在接收时并未采集残障信息，导致这些群体中的残障人口持续被低估。

2022年至2025年的操作记录已由人权观察、欧洲残障论坛及乌克兰残障人士全国大会（NAPD）详细记录。三个发现反复出现。第一，在最初几个月，位于前线推进路径上的老年人及智力或精神障碍者居住机构的疏散，是通过纸质”疏散名单”进行的，社会政策部和地区行政机构之间的责任归属不明。第二，2022—2023年间，西乌克兰及接收国的无障碍庇护所供给是一个硬性制约，并在2024年仍属部分满足状态。第三，在2022年前已推进去机构化改革的地区——最明显的是部分西部州——残障群体的灾害风险状况明显更低。

气候适应资金与损失和损害基金

损失和损害基金（正式名称为”应对损失和损害基金”）于2022年11月第27届联合国气候变化大会达成协议、2023年12月第28届联合国气候变化大会落地运作，其董事会于2024年和2025年作出了首批正式拨款决定，是这一体系中最新的组成部分。国际残障联盟和来自气候脆弱国家的残障人士组织联盟在基金治理设计中提出了残障融合问题，但基金创始文书未将残障列为横向承诺，董事会2025年会议批准的初期项目管道中，除泛泛的”脆弱群体”表述外，没有明确的残障融合专项条目。在该基金2026年增资周期前的倡导诉求，是实现仙台监测框架名义上已要求的那种”有具名、有预算的残障融合条款”。

量化数据洞察

综合来看，2024—2026年监测数据呈现出一组一致的百分比：

最高4倍——残障人士的灾害死亡率乘数，该数字在仙台中期审查和联合国亚洲及太平洋经济社会委员会2024年亚太灾害报告中被最广泛引用，源于自2011年东日本大地震起的事后死亡率审查。
2024年11%的人道主义资金被标记为包含残障内容，这一比例来自发展倡议《2024年全球人道主义援助报告》，而全球残障人口基线比例为15%。
全球15%的人口——约13亿人，即六分之一——存在重大残障，依据世卫组织2024年基线数据，这是所有操作性残障融合基准应参照的数字。
截至2023年仙台报告周期，提交任何残障分类地方减灾战略数据的报告国不足40个，尽管目标E、F和G在正式上可按残障状况进行数据分类。
70多个国家自称在国家减灾战略制定中开展了残障人士咨询，但可核实的不到一半，来源为联合国减少灾害风险办公室中期审查报告。
约130个国家已实施通用警报协议，但完全多模态运行的不足30个，来源为世界气象组织-国际电联通用警报协议采用跟踪系统（2025年底数据）。
在”全民早期预警”30个优先国家中，截至2025年中期倡议报告，少于一半制定了含明确残障无障碍条款的国家计划。
即便在高能力报告国，国家减灾预算中标注无障碍项目的比例也仅为个位数。

综合来看：人口比例15%、死亡率乘数最高4倍、资金标记11%、国家预算分配个位数。这些数字描绘了一种单一的结构性形态——一个在灾害死亡风险上严重过度暴露、在灾害应急准备资源上严重不足、在灾害数据中严重”隐形”的群体。

2026年良好政策的面貌

2025年中期审查的2023年5月19日政治宣言重申了残障融合措辞，并新增两条具体内容：呼吁通用警报协议采用多模态预警，并将机构间常设委员会指南明确列为操作底线。做得好的国家共有五个特征，而非仅有一个：（1）制定含可量化指标而非愿景性表述的残障融合国家减灾战略；（2）残障人士组织从战略设计到行动后审查全程参与减灾协调，而非仅作为事后通报的利益相关方；（3）经过四种模态全部审计的多模态符合通用警报协议的早期预警系统；（4）将无障碍庇护所和无障碍疏散中心标准纳入建筑规范并在灾害间隔期审计；（5）将去机构化路径作为减灾组合的组成部分，而非独立的社会政策轨道。

三个国家案例展示了这些特征的操作面貌。孟加拉国的飓风防备计划（CPP）由孟加拉国政府与孟加拉红新月会自1973年起联合运营，自2018年起将残障融合培训纳入其76,000名志愿者网络，并与残障工作组织全国论坛（NFOWD）合作，在沿海地区开展多模态预警传播。菲律宾民防署（OCD）依据第10121号共和国法令，已在国家和地区层面正式将残障人士组织纳入其减灾理事会；在市级层面的落实仍不均衡。瓦努阿图残障人士组织协会-国家灾害管理办公室模式已在上文述及。如需深入了解背景，请参阅《残疾人权利公约》词条、国家法规索引和2026年报告记录。

对灾害规划者和资助方的行动呼吁

条约底线明确了残障包容灾害应急准备的要求；调查数据显示，差距在于分配与规划席位的纳入。2026年具体的下一步行动：

推进完全多模态通用警报协议传输。审计四个传输渠道（短信及无障碍推送、音频警报、视觉频闪、广播手语视频），补全国家预警链中缺失的模态。
将残障人士组织作为主要参与方纳入减灾协调桌。参与战略设计、应急规划和行动后审查——而非在事后作为利益相关方被通报。
按残障状况分类提交仙台监测数据。目标E、F和G在正式上可分类；提交分类数据是使框架具有操作性的关键。
将去机构化视为减灾工作。将社会政策去机构化路径与减灾组合相互衔接；机构集中是一个可量化的灾害风险乘数。
在人道主义资金标记中标注残障融合。将11%的残障包容资金占比推向15%的人口基线，并要求从2026年增资起，损失和损害基金项目审批中设有具名的残障融合专项条目。
在灾害间隔期审计无障碍庇护所和无障碍疏散中心合规情况。将机构间常设委员会”球体”标准纳入建筑规范，并在间隔期按瓦努阿图模式与残障人士组织联合开展审计。
在登记流离失所人口时采集残障信息。将华盛顿组短量表问题纳入难民及境内流离失所者登记，使流离失所残障群体在应对工作中可见。

结论

仙台框架、《残疾人权利公约》第十一条及2019年机构间常设委员会指南共同描述了残障包容灾害应急准备的具体要求，详尽程度足以让2026年的任何国家都无法声称不了解。2025年中期审查、土耳其-叙利亚事后记录、太平洋飓风季及乌克兰流离失所数据表明，差距在于国家预算分配、规划席位上的参与者构成，以及残障人士组织究竟是作为主要参与方被协调，还是仅作为利益相关方被通报。在2030年前弥合这一差距，正是仙台中期节点的要求。未来五年能否实现，归根结底，仍是一个国家预算决策。