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A undici anni dal Quadro di Sendai per la riduzione del rischio di catastrofi 2015–2030, l’inclusione della disabilità rimane l’impegno più citato e meno attuato dell’intera architettura di riduzione del rischio di catastrofi (DRR). La revisione di metà periodo all’Incontro di Alto Livello dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite del febbraio 2025 ha nominato esplicitamente il divario, e il registro dei disastri dei ventiquattro mesi precedenti — Türkiye-Siria, tre stagioni di cicloni nel Pacifico, il terzo anno di sfollamento ucraino — ha fornito i dettagli operativi. Questo rapporto sintetizza quanto affermano i dati sull’inclusione della disabilità nella preparazione ai disastri nel 2026, misurato rispetto al pavimento stabilito dal Quadro di Sendai, dall’Articolo 11 della CRPD e dalle Linee guida IASC del 2019.

Le persone con disabilità muoiono nei disastri fino a quattro volte più della popolazione generale, eppure meno dell’11% dei finanziamenti umanitari nel 2024 era classificato come inclusivo della disabilità, a fronte di una prevalenza globale di disabilità di circa il 15% — la stima OMS 2024 di 1,3 miliardi di persone, ossia una su sei. Il divario a tre cifre tra la popolazione, i finanziamenti e i risultati in termini di mortalità è il dato principale del rapporto, ed è la metrica che la revisione di metà periodo del Sendai ha chiesto ai governi di colmare entro il 2030.

Panoramica della conformità all’inclusione nei disastri

L’inclusione della disabilità nella preparazione ai disastri si fonda su tre strumenti portanti. Il Quadro di Sendai, adottato alla Terza Conferenza Mondiale ONU sulla DRR nel marzo 2015, è l’unico strumento DRR universale e l’unico con un mandato esplicito e ripetuto sull’inclusione della disabilità; le persone con disabilità sono nominate nelle Priorità d’Azione 1, 2, 3 e 4, e gli Obiettivi E, F e G sono formalmente disaggregati per disabilità nel Quadro di Monitoraggio di Sendai gestito dall’UNDRR. L’Articolo 11 della Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità (CRPD), in vigore dal 2008, impone agli Stati Parti di adottare tutte le misure necessarie per garantire la protezione e la sicurezza delle persone con disabilità nelle situazioni di rischio. Le Linee guida del Comitato Permanente Inter-Agenzie (IASC) sull’inclusione delle persone con disabilità nell’azione umanitaria, adottate nel novembre 2019, stabiliscono gli standard settore per settore che gli attori umanitari sono tenuti a rispettare.

Rispetto a questo pavimento, cinque modalità di insuccesso ricorrono nelle evidenze del periodo 2024–26:

  • Il divario nella multimodalità dell’allerta precoce — la diffusione operativa e pienamente multimodale del Protocollo di Allerta Comune (CAP) (SMS più notifiche accessibili, sirena audio, segnale visivo luminoso e video in lingua dei segni) esiste in meno di 30 dei circa 130 paesi che implementano il CAP.
  • Il divario nell’evacuazione dagli istituti — le strutture residenziali per anziani e persone con disabilità intellettiva o psicosociale non dispongono quasi mai di un piano di evacuazione funzionante, concentrando le persone meno in grado di evacuare in un unico edificio.
  • Il divario nei rifugi accessibili e nei centri di evacuazione accessibili — larghezze delle porte, pendenze delle rampe e servizi WASH accessibili negli insediamenti temporanei non soddisfano gli standard IASC Sphere-aligned nella maggior parte degli audit post-evento.
  • Il divario nella disaggregazione dei dati sugli sfollamenti — i meccanismi di registrazione negli stati ospitanti continuano a non rilevare la disabilità all’accoglienza, rendendo invisibile la popolazione sfollata con disabilità nei dati operativi.
  • Il divario nelle marcature di finanziamento — solo circa l’11% dei finanziamenti umanitari è classificato come inclusivo della disabilità, e i bilanci nazionali DRR specificamente destinati all’accessibilità si attestano su cifre bassissime anche negli stati con alta capacità di rendicontazione.

Il pavimento convenzionale esiste; il divario di attuazione riguarda l’allocazione del bilancio nazionale, chi siede al tavolo della pianificazione e se le organizzazioni di persone con disabilità (OPD) sono coordinate come soggetti principali o consultate come portatori di interesse.

Analisi per dominio

Le evidenze 2024–26 si articolano in quattro domini operativi: sistemi di allerta precoce, residenti in istituti ed evacuazione, casi di studio recenti e finanza per l’adattamento climatico.

Sistemi di allerta precoce: adozione multimodale del CAP

L’Obiettivo G di Sendai — «aumentare sostanzialmente la disponibilità e l’accesso a sistemi di allerta precoce multi-rischio» — è l’obiettivo con il test di accessibilità più chiaro, e quello in cui il divario è più misurabile. Il Protocollo di Allerta Comune (CAP), uno standard ITU-T (X.1303) che consente di emettere un unico messaggio di allerta in più modalità (testo, audio, visivo, video in lingua dei segni) simultaneamente, è la risposta tecnica riconosciuta del settore.

Il Tracker di adozione CAP WMO-ITU, aggiornato fino alla fine del 2025, elencava l’implementazione del CAP in circa 130 paesi. Il CAP operativo e pienamente multimodale — lo stesso allerta diffuso come SMS, notifica accessibile, sirena audio, segnale visivo luminoso e video in lingua dei segni in trasmissione — è concentrato in meno di 30. Gli altri operano il CAP solo parzialmente: allerta mobile via SMS che esclude gli utenti sordi senza conferma visiva; sirene audio che gli utenti ciechi possono sentire ma che non trasmettono istruzioni; allerta solo visivi che gli utenti sordociechi non ricevono affatto. L’iniziativa del Segretario Generale dell’ONU Early Warnings for All, lanciata nel marzo 2022 con l’obiettivo di copertura globale entro fine 2027, ha incluso l’accessibilità multimodale tra i propri flussi di lavoro formali; il rapporto di metà iniziativa del 2025 segnala che, tra i 30 paesi prioritari identificati per lo scale-up iniziale, meno della metà aveva un piano nazionale con disposizioni esplicite sull’accessibilità per le persone con disabilità a metà 2025.

Residenti in istituti ed evacuazione

Le Linee guida IASC specificano sedie di evacuazione per le scale, rifugi con rampe e servizi WASH accessibili come pavimento operativo per il riparo e l’evacuazione delle persone con disabilità. Gli audit post-evento del ciclo di rendicontazione 2023–25 rilevano che tali disposizioni sono assenti dagli inventari degli edifici pubblici nella maggior parte delle giurisdizioni interessate. Laddove le riforme di deistituzionalizzazione hanno progredito prima di un disastro, il profilo di rischio della popolazione con disabilità è misurabilmente inferiore, perché i servizi basati sulla comunità si dimostrano più resilienti di quelli istituzionali. L’implicazione politica ricorrente, citata nella dichiarazione congiunta del 2024 del Forum Europeo sulla Disabilità con Inclusion Europe, è che la deistituzionalizzazione è riduzione del rischio di catastrofi: una struttura residenziale nel percorso di un’alluvione, di un incendio boschivo o di una linea del fronte concentra le persone meno in grado di evacuare in un unico edificio senza alcun piano per loro.

Türkiye–Siria, 6 febbraio 2023

Il terremoto di magnitudo 7,8 che ha colpito il confine Türkiye-Siria nelle prime ore del 6 febbraio 2023, seguito da una scossa di assestamento di 7,5 lo stesso giorno, ha ucciso più di 59.000 persone e sfollato oltre 3 milioni. Le revisioni post-evento — condotte nel corso del 2023 e 2024 dalla Coalizione per la Risposta ai Disastri Inclusiva della Disabilità, dall’Alleanza Internazionale per la Disabilità, da Human Rights Watch e dalla Confederazione Turca dei Disabili (Türkiye Sakatlar Konfederasyonu) — hanno prodotto il registro operativo più dettagliato che il settore abbia avuto dai terremoti di Tōhoku 2011 e Nepal 2015.

I risultati ricorrenti: i residenti delle strutture nelle province colpite non disponevano di un piano di evacuazione funzionante; i residenti sordi non ricevettero i messaggi di allerta SMS dell’AFAD (Autorità per la Gestione delle Emergenze e dei Disastri) del mattino perché le allerte erano solo audio su quasi tutte le reti; gli utenti di sedie a rotelle furono esclusi dalle evacuazioni dai piani superiori degli edifici collassati ma in piedi perché le sedie di evacuazione per scale specificate nelle Linee guida IASC erano assenti quasi in ogni edificio pubblico inventariato. Gli insediamenti temporanei di container dispiegati nei primi sei mesi erano in gran parte inaccessibili. I bandi di ricostruzione dell’Amministrazione Turca per lo Sviluppo Edilizio (TOKİ) del 2024 hanno iniziato a incorporare specifiche di accessibilità, ma la revisione di follow-up della coalizione del 2025 ha riscontrato che la conformità nel costruito era sostanzialmente inferiore al linguaggio del bando. Il lato siriano del confine, dove la risposta era vincolata dalle sanzioni, dalla divisione del controllo territoriale e dal collasso istituzionale del decennio di conflitto precedente, ha prodotto quasi nessun dato operativo sulla disabilità — circostanza che i rapporti della coalizione sottolineano come risultato di per sé significativo.

Stagioni dei cicloni nel Pacifico 2023–24 e 2024–25

Le stagioni dei cicloni nel Pacifico 2023–24 e 2024–25 sono state la dimostrazione più chiara sul campo di come appare nella pratica una risposta ai disastri guidata a livello locale e coordinata con le OPD. Il Ciclone Lola, che ha colpito Vanuatu come sistema di Categoria 5 il 24–25 ottobre 2023 — il prima registrato Categoria 5 nella stagione dell’emisfero meridionale — è stato seguito dai Cicloni Judy e Kevin (marzo 2023, in via retrospettiva), Mal (novembre 2023) e da una serie di sistemi di fine 2024, inclusi gli effetti marginali di Kong-Rey.

La Vanuatu Disability Promotion and Advocacy Association (VDPA), operando con l’Ufficio Nazionale per la Gestione dei Disastri e il Pacific Disability Forum (PDF), ha realizzato un modello di risposta inclusiva della disabilità che altri NDMO del Pacifico hanno iniziato a replicare. Il modello ha tre componenti operative: un registro pre-posizionato di persone con disabilità a livello di provincia e consiglio d’area, mantenuto con consenso e utilizzato solo da personale NDMO e VDPA formato; referenti locali per la disabilità a livello comunitario formati sulla diffusione multimodale delle allerte, che portano l’avviso precoce all’ultimo miglio quando SMS e radio non arrivano; e audit dei centri di evacuazione accessibili condotti congiuntamente con il Dipartimento dei Lavori Pubblici nella pausa tra le stagioni dei cicloni. Il modello è imperfetto — i registri sono incompleti nelle comunità remote delle isole esterne, e il programma di audit ha accumulato ritardi rispetto al programma delle scuole — ma è l’esempio funzionante più vicino alle Priorità 2 e 4 di Sendai in un contesto di piccola isola. La revisione regionale 2024 del PDF ha rilevato che Fiji, Tonga e Isole Salomone hanno iniziato ad adattare elementi del modello di Vanuatu, con progressi variabili nel finanziamento delle reti di referenti su scala.

Ucraina: sfollamento e moltiplicatore dell’istituzionalizzazione

I dati di riferimento pre-invasione del Servizio Statistico Statale stimavano circa 2,7 milioni di persone con status di disabilità registrato in Ucraina, con la cifra effettiva di prevalenza (usando la base OMS del 15%) più vicina a 6 milioni. I dati UNHCR sulla popolazione sfollata registrata, aggiornati al 2025, mostrano circa 6,8 milioni di rifugiati ucraini registrati in tutta Europa e altri circa 3,7 milioni di sfollati interni stimati; la prevalenza della disabilità all’interno di queste popolazioni è sistematicamente sottostimata perché i meccanismi di registrazione degli stati riceventi non la rilevano all’accoglienza.

Il registro operativo dal 2022 al 2025 è stato documentato in dettaglio da Human Rights Watch, dal Forum Europeo sulla Disabilità e dall’Assemblea Nazionale delle Persone con Disabilità dell’Ucraina (NAPD). Tre risultati ricorrono. In primo luogo, l’evacuazione delle strutture residenziali per anziani e persone con disabilità intellettiva o psicosociale sul percorso delle linee del fronte era, nei primi mesi, condotta tramite «liste di evacuazione» cartacee senza un chiaro centro di responsabilità tra il Ministero della Politica Sociale e le amministrazioni regionali. In secondo luogo, la disponibilità di rifugi accessibili nell’Ucraina occidentale e negli stati di accoglienza è stata un vincolo stringente durante il 2022–23 ed è rimasta parziale nel 2024. In terzo luogo, dove le riforme di deistituzionalizzazione avevano progredito prima del 2022 — in particolare in alcune oblast occidentali — il profilo di rischio di catastrofi della popolazione con disabilità era misurabilmente inferiore.

Finanza per l’adattamento climatico e il Fondo per Perdite e Danni

Il Fondo per Perdite e Danni (formalmente il Fondo per rispondere alle Perdite e ai Danni), concordato alla COP27 nel novembre 2022, reso operativo alla COP28 nel dicembre 2023 e con le prime decisioni formali di erogazione del suo consiglio adottate nel corso del 2024 e 2025, è il più recente elemento dell’architettura. L’inclusione della disabilità è stata sollevata nel design della governance del fondo — dall’Alleanza Internazionale per la Disabilità e da una coalizione di OPD degli stati vulnerabili al clima — ma gli strumenti fondativi non nominano la disabilità come impegno trasversale, e la pipeline iniziale di progetti approvata alle riunioni del consiglio del 2025 non conteneva voci esplicite di inclusione della disabilità oltre al generico linguaggio sui «gruppi vulnerabili». La richiesta di advocacy in vista del ciclo di ricapitalizzazione 2026 del fondo è quella di prevedere disposizioni nominate e finanziate di inclusione della disabilità, come il quadro di monitoraggio di Sendai già nominalmente richiede.

Dati quantitativi

Letti congiuntamente, i dati di monitoraggio 2024–26 producono un insieme coerente di percentuali:

  • Fino a 4× — il moltiplicatore della mortalità per disastri per le persone con disabilità, la cifra più comunemente citata nella revisione di metà periodo di Sendai e nel Rapporto dell’UNESCAP 2024 sui disastri in Asia-Pacifico, attingendo alle revisioni della mortalità post-evento dal terremoto di Tōhoku del 2011 in poi.
  • 11% dei finanziamenti umanitari classificati come inclusivi della disabilità nel 2024, la quota riportata nel Global Humanitarian Assistance Report 2024 di Development Initiatives, rispetto a una base di prevalenza globale della disabilità del 15%.
  • Il 15% della popolazione globale — circa 1,3 miliardi di persone, ossia 1 su 6 — vive con una disabilità significativa, secondo la base OMS 2024, la cifra rispetto alla quale va letto qualsiasi parametro operativo di inclusione della disabilità.
  • Meno di 40 stati segnalanti avevano presentato dati disaggregati per disabilità sulle strategie DRR locali al ciclo di rendicontazione Sendai del 2023, nonostante gli Obiettivi E, F e G siano formalmente disaggregabili per disabilità.
  • La consultazione con le persone con disabilità nello sviluppo della strategia nazionale DRR era auto-dichiarata da oltre 70 stati ma verificabile in meno della metà di questi casi, secondo il rapporto di revisione di metà periodo dell’UNDRR.
  • Circa 130 paesi hanno implementato il CAP; meno di 30 lo gestiscono in forma pienamente multimodale, secondo il Tracker di adozione CAP WMO-ITU (fine 2025).
  • Dei 30 paesi prioritari di Early Warnings for All, meno della metà aveva un piano nazionale con disposizioni esplicite sull’accessibilità per la disabilità al momento del rapporto di metà iniziativa del 2025.
  • I bilanci nazionali DRR destinati all’accessibilità si attestano su cifre bassissime anche negli stati con alta capacità di rendicontazione.

Nel complesso: una quota di popolazione del 15%, un moltiplicatore di mortalità fino a 4×, una marcatura di finanziamento dell’11% e un’allocazione di bilancio nazionale sulle cifre minime. I numeri descrivono un’unica forma strutturale — una popolazione sproporzionatamente esposta alla mortalità da disastri, sproporzionatamente sotto-finanziata nella preparazione ai disastri e sproporzionatamente invisibile nei dati sui disastri.

Come si presenta una buona politica nel 2026

La Dichiarazione Politica del 19 maggio 2023 della revisione di metà periodo del 2025 ha riaffermato il linguaggio sull’inclusione della disabilità e ha aggiunto due nuove linee specifiche: un invito all’adozione del Protocollo di Allerta Comune con allerta multimodale e un riferimento esplicito alle Linee guida IASC come pavimento operativo. I paesi che ottengono buoni risultati condividono cinque caratteristiche, non una: (1) una strategia nazionale DRR che nomina l’inclusione della disabilità con indicatori misurabili, non con un linguaggio aspirazionale; (2) OPD al tavolo di coordinamento DRR dalla progettazione della strategia fino alla revisione post-azione; (3) allerta precoce conforme al CAP multimodale con accessibilità verificata in tutte e quattro le modalità; (4) standard per rifugi e centri di evacuazione accessibili integrati nel codice edilizio e verificati tra un evento e l’altro; e (5) un percorso di deistituzionalizzazione trattato come parte del portafoglio DRR, non come un percorso separato di politica sociale.

Tre esempi nazionali mostrano come questo si presenti operativamente. Il Programma di Preparazione ai Cicloni del Bangladesh (CPP), gestito congiuntamente dal Governo del Bangladesh e dalla Bangladesh Red Crescent Society dal 1973, ha incorporato la formazione sull’inclusione della disabilità nella sua rete di 76.000 volontari dal 2018 e collabora con il Forum Nazionale delle Organizzazioni che Lavorano con i Disabili (NFOWD) sulla diffusione multimodale delle allerte nelle aree costiere. L’Ufficio della Difesa Civile (OCD) delle Filippine, ai sensi della Legge della Repubblica 10121, ha formalizzato l’inclusione delle organizzazioni di persone con disabilità nei consigli DRR a livello nazionale e regionale; l’attuazione a livello municipale rimane disomogenea. Il modello VDPA-NDMO di Vanuatu è descritto sopra. Per approfondimenti, si vedano la voce del glossario CRPD, l’indice delle normative nazionali e il più ampio registro delle rendicontazioni 2026.

Invito all’azione per i pianificatori e i finanziatori di disastri

Il pavimento convenzionale indica cosa richiede la preparazione ai disastri inclusiva della disabilità; ciò che i dati del rapporto mostrano è che il divario riguarda l’allocazione e l’inclusione al tavolo della pianificazione. Passi concreti da compiere nel 2026:

  • Passare alla diffusione CAP pienamente multimodale. Verificare i quattro canali di diffusione (SMS più notifiche accessibili, sirena audio, segnale visivo luminoso, video in lingua dei segni in trasmissione) e colmare la modalità mancante nella catena di allerta nazionale.
  • Collocare le OPD al tavolo di coordinamento DRR come soggetti principali. Inclusione nella progettazione della strategia, nella pianificazione di emergenza e nella revisione post-azione — non come portatori di interesse informati a posteriori.
  • Disaggregare i dati di monitoraggio di Sendai per disabilità. Gli Obiettivi E, F e G sono formalmente disaggregabili; presentare i dati disaggregati è ciò che rende operativo il quadro.
  • Trattare la deistituzionalizzazione come DRR. Collegare il percorso di deistituzionalizzazione della politica sociale con il portafoglio DRR; le concentrazioni istituzionali sono un moltiplicatore di rischio di catastrofi misurabile.
  • Marcatura dell’inclusione della disabilità nei marker di finanziamento umanitario. Portare la quota di finanziamento umanitario inclusivo della disabilità dall’11% verso la base di prevalenza del 15%, e richiedere una voce nominata di inclusione della disabilità nelle approvazioni di progetti del Fondo per Perdite e Danni dalla ricapitalizzazione 2026 in avanti.
  • Verificare la conformità di rifugi e centri di evacuazione accessibili tra gli eventi. Integrare gli standard IASC Sphere-aligned nel codice edilizio e condurre audit congiunti con le OPD nei periodi di pausa, sul modello di Vanuatu.
  • Rilevare la disabilità all’accoglienza per le popolazioni sfollate. Integrare le domande del Washington Group Short Set nelle procedure di registrazione di rifugiati e sfollati interni, così da rendere visibile la popolazione sfollata con disabilità.

Conclusione

Il Quadro di Sendai, l’Articolo 11 della CRPD e le Linee guida IASC del 2019 descrivono collettivamente come si presenta la preparazione ai disastri inclusiva della disabilità con sufficiente dettaglio operativo da non consentire a nessun paese nel 2026 di affermare di non saperlo. La revisione di metà periodo del 2025, il registro post-evento di Türkiye-Siria, le stagioni dei cicloni nel Pacifico e i dati sugli sfollamenti in Ucraina mostrano che il divario riguarda l’allocazione del bilancio nazionale, chi siede al tavolo della pianificazione e se le OPD sono coordinate come soggetti principali o consultate come portatori di interesse. Chiuderlo prima del 2030 è ciò che la revisione di metà periodo del Sendai ha richiesto. Se i prossimi cinque anni lo realizzeranno è, ancora una volta, una decisione di bilancio nazionale.