Czas czytania: 7 minut

Jedenaście lat po przyjęciu Ram Sendai dla ograniczania ryzyka katastrof 2015–2030 włączenie osób z niepełnosprawnościami pozostaje zobowiązaniem najczęściej cytowanym i najrzadziej wdrażanym w całej architekturze ograniczania ryzyka katastrof (DRR). Przegląd śródokresowy z 2025 roku na Posiedzeniu Wysokiego Szczebla Zgromadzenia Ogólnego ONZ w lutym nazwał tę lukę wprost, a zapis katastrof z minionych dwudziestu czterech miesięcy — Turcja i Syria, trzy sezony cyklonów na Pacyfiku, trzeci rok przesiedleń na Ukrainie — dostarczył operacyjnych szczegółów. Niniejszy raport syntetyzuje to, co dane mówią o włączeniu osób z niepełnosprawnościami w gotowość na wypadek katastrof w 2026 roku, oceniając wyniki względem progu wyznaczonego przez Ramy Sendai, artykuł 11 CRPD i Wytyczne IASC z 2019 roku.

Osoby z niepełnosprawnościami giną w katastrofach nawet cztery razy częściej niż ogół populacji, a mimo to mniej niż 11% przepływów finansowania humanitarnego w 2024 roku było oznaczonych jako uwzględniające niepełnosprawność — przy globalnym wskaźniku rozpowszechnienia niepełnosprawności wynoszącym ok. 15% — szacunek WHO z 2024 roku wynoszący 1,3 miliarda ludzi, czyli co szósty człowiek. Trójcyfrowa luka między populacją, finansowaniem a wynikami śmiertelności to główne ustalenie badania, a jest ono miernikiem, który punkt środkowy Sendai wezwał rządy do zamknięcia przed 2030 rokiem.

Przegląd zgodności w zakresie włączenia osób z niepełnosprawnościami w gotowość na wypadek katastrof

Włączenie osób z niepełnosprawnościami w gotowość na wypadek katastrof opiera się na trzech kluczowych instrumentach. Ramy Sendai, przyjęte na III Światowej Konferencji ONZ ds. DRR w marcu 2015 roku, to jedyny powszechny instrument DRR i jedyny z wyraźnym, wielokrotnie powtarzanym mandatem dotyczącym włączenia osób z niepełnosprawnościami; osoby z niepełnosprawnościami są wymieniane w Priorytetach Działania 1, 2, 3 i 4, a Cele E, F i G są formalnie dezagregowane według niepełnosprawności w Ramach Monitorowania Sendai obsługiwanych przez UNDRR. Artykuł 11 Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych (CRPD), obowiązujący od 2008 roku, zobowiązuje Państwa-Strony do podjęcia wszelkich niezbędnych środków zapewniających ochronę i bezpieczeństwo osób z niepełnosprawnościami w sytuacjach ryzyka. Wytyczne Międzyagencyjnego Komitetu Stałego (IASC) w sprawie włączenia osób z niepełnosprawnościami w działania humanitarne, przyjęte w listopadzie 2019 roku, wyznaczają rzeczywiste standardy dla poszczególnych sektorów, które podmioty humanitarne mają spełniać.

Wobec tego progu w bazie dowodowej z lat 2024–26 regularnie pojawiają się pięć trybów awarii:

  • Luka multimodalności systemów wczesnego ostrzegania — operacyjne, w pełni multimodalne dostarczanie Common Alerting Protocol (SMS plus dostępne powiadomienia push, syrena dźwiękowa, stroboskop wizualny i filmy wideo w języku migowym) istnieje w mniej niż 30 spośród ok. 130 krajów wdrażających CAP.
  • Luka ewakuacji z instytucji — placówki opiekuńcze dla osób starszych oraz osób z niepełnosprawnościami intelektualnymi lub psychospołecznymi rutynowo nie posiadają funkcjonującego planu ewakuacji, koncentrując w jednym budynku osoby mające najmniejsze możliwości samodzielnej ewakuacji.
  • Luka dostępnych schronień i dostępnych centrów ewakuacyjnych — szerokości drzwi, nachylenia ramp i dostępne urządzenia WASH w tymczasowych osiedlach nie spełniają standardów zgodnych ze Sferą IASC w większości poaudytowych ocen po zdarzeniu.
  • Luka dezagregacji danych o przesiedleniu — mechanizmy rejestracyjne w krajach przyjmujących konsekwentnie nie wychwytują niepełnosprawności podczas przyjęcia, przez co przesiedlona populacja z niepełnosprawnościami pozostaje niewidoczna w danych operacyjnych.
  • Luka wskaźników finansowania — jedynie ok. 11% finansowania humanitarnego jest oznaczane jako uwzględniające niepełnosprawność, a krajowe budżety DRR konkretnie oznakowane na dostępność kształtują się w niskich jednocyfrowych wartościach nawet w państwach o wysokiej zdolności sprawozdawczej.

Podstawa traktatowa jest na miejscu; luka we wdrożeniu wynika z alokacji krajowego budżetu, z tego, kto zasiada przy stole planowania, i z tego, czy organizacje osób z niepełnosprawnościami (OPD) są koordynowane jako główni aktorzy, czy informowane jako interesariusze.

Podział według dziedzin

Baza dowodowa z lat 2024–26 układa się w cztery obszary operacyjne: systemy wczesnego ostrzegania, mieszkańcy instytucji i ewakuacja, ostatnie studia przypadków oraz finansowanie adaptacji klimatycznej.

Systemy wczesnego ostrzegania: multimodalne wdrożenie CAP

Cel Sendai G — „znacząco zwiększyć dostępność i dostęp do wielozagrożeniowych systemów wczesnego ostrzegania“ — to cel z najjasniejszym testem dostępności i tym, gdzie luka jest najbardziej mierzalna. Common Alerting Protocol (CAP), standard ITU-T (X.1303) pozwalający na jednoczesne wydanie jednej wiadomości alarmowej w wielu modalnościach (tekst, dźwięk, obraz, film wideo w języku migowym), jest przyjętą techniczną odpowiedzią dziedziny.

Tracker wdrożeń CAP WMO–ITU, aktualizowany do późnych miesięcy 2025 roku, odnotował wdrożenie CAP w ok. 130 krajach. Operacyjny, w pełni multimodalny CAP — ten sam alert dostarczany jako SMS, dostępne powiadomienie push, syrena dźwiękowa, stroboskop wizualny i film wideo w języku migowym w transmisji — jest skoncentrowany w mniej niż 30 krajach. Pozostałe wdrażają CAP tylko częściowo: mobilne alerty SMS wykluczające użytkowników głuchych bez wizualnego potwierdzenia; syreny dźwiękowe słyszalne przez niewidomych użytkowników, ale nieniosące żadnych instrukcji; alerty wyłącznie wizualne, których osoby głuchoniewidome całkowicie nie odbierają. Inicjatywa Sekretarza Generalnego ONZ Early Warnings for All, uruchomiona w marcu 2022 roku z celem pełnego globalnego pokrycia do końca 2027 roku, uczyniła dostępność multimodalną jednym ze swoich formalnych strumieni roboczych; sprawozdanie śródokresowe z 2025 roku odnotowuje, że spośród 30 priorytetowych krajów wybranych do wstępnego skalowania mniej niż połowa posiadała krajowy plan z wyraźnymi postanowieniami dostępności dla osób z niepełnosprawnościami na połowę 2025 roku.

Mieszkańcy instytucji i ewakuacja

Wytyczne IASC określają krzesła ewakuacyjne schodowe, schronienia z rampami i dostępne urządzenia WASH jako operacyjny próg dla schronienia i ewakuacji osób z niepełnosprawnościami. Audyty poeventowe z cyklu sprawozdawczego 2023–25 stwierdzają, że te postanowienia są nieobecne w inwentarzach budynków publicznych większości dotkniętych jurysdykcji. Tam gdzie reformy deinstytucjonalizacji postąpiły przed katastrofą, profil ryzyka populacji z niepełnosprawnościami jest mierzalnie niższy, ponieważ usługi oparte na środowisku lokalnym okazują się bardziej odporne niż instytucjonalne. Implikacja polityczna, wielokrotnie wymieniana we wspólnym oświadczeniu Europejskiego Forum Niepełnosprawności z 2024 roku z Inclusion Europe, jest taka, że deinstytucjonalizacja jest ograniczaniem ryzyka katastrof: placówka opiekuńcza na drodze powodzi, pożaru lub linii frontu koncentruje w jednym budynku osoby mające najmniejsze możliwości samodzielnej ewakuacji, bez planu dla nich.

Turcja–Syria, 6 lutego 2023 roku

Trzęsienie ziemi o magnitudzie 7,8, które uderzyło w okolice granicy turecko-syryjskiej we wczesnych godzinach rannych 6 lutego 2023 roku, a następnie wstrząs wtórny o magnitudzie 7,5 tego samego dnia, zabiły ponad 59 000 osób i przesiedliły ponad 3 miliony. Przeglądy poeventowe — przeprowadzone w latach 2023 i 2024 przez Koalicję na rzecz Inkluzywnej Katastroficznej Reakcji, International Disability Alliance, Human Rights Watch i Türkiye Sakatlar Konfederasyonu — sporządziły najbardziej szczegółowy zapis operacyjny, jaki dziedzina posiada od wydarzeń w Tōhoku w 2011 roku i w Nepalu w 2015 roku.

Powtarzające się ustalenia: mieszkańcy placówek opiekuńczych w dotkniętych prowincjach nie posiadali funkcjonującego planu ewakuacji; mieszkańcy głusi nie odebrali porannych ostrzeżeń SMS AFAD (Urzędu ds. Zarządzania Katastrofami i Sytuacjami Awaryjnymi), ponieważ alerty były wyłącznie dźwiękowe w większości sieci; użytkownicy wózków inwalidzkich byli wykluczeni z ewakuacji z górnych pięter stojących, lecz uszkodzonych budynków, ponieważ krzesła ewakuacyjne schodowe określone przez Wytyczne IASC były nieobecne w prawie każdym z zinwentaryzowanych budynków publicznych. Tymczasowe osiedla kontenerowe rozmieszczone w ciągu pierwszych sześciu miesięcy były w dużej mierze niedostępne. Przetargi na odbudowę wydane przez Turecką Administrację Budownictwa Mieszkaniowego (TOKİ) w 2024 roku zaczęły zawierać specyfikacje dostępności, jednak przegląd koalicji z 2025 roku stwierdził, że zgodność powykonawcza znacząco odbiegała od języka przetargu. Po stronie syryjskiej granicy, gdzie reakcja była ograniczona przez sankcje, podzielone sprawowanie kontroli nad terytorium i wcześniejszy dekadę trwający instytucjonalny rozpad wywołany konfliktem, prawie nie powstały operacyjne dane dotyczące niepełnosprawności — co samo w sobie jest ustaleniem podkreślanym przez raporty koalicji.

Sezony cyklonów na Pacyfiku 2023–24 i 2024–25

Sezony cyklonów na Pacyfiku 2023–24 i 2024–25 były dla dziedziny najwyraźniejszą demonstracją tego, jak wygląda w praktyce prowadzona lokalnie, koordynowana z OPD reakcja na katastrofy. Cyklon Lola, który uderzył w Vanuatu jako system kategorii 5 w dniach 24–25 października 2023 roku — najwcześniej odnotowany cyklon kategorii 5 w sezonie na Półkuli Południowej — nastąpił po cyklonach Judy i Kevin (marzec 2023, retrospektywnie), Mal (listopad 2023) i sekwencji systemów z końca 2024 roku, w tym efektów brzegowych Kong-Rey.

Vanuatu Disability Promotion and Advocacy Association (VDPA), współpracująca z Krajowym Biurem Zarządzania Katastrofami i Pacific Disability Forum (PDF), wdrożyła model inkluzywnej reakcji na katastrofy, który inne NDMO w regionie Pacyfiku zaczęły kopiować. Model ma trzy komponenty operacyjne: rejestr osób z niepełnosprawnościami na poziomie prowincji i rady obszaru, utrzymywany za zgodą i używany wyłącznie przez przeszkolony personel NDMO i VDPA; lokalne punkty focalne ds. niepełnosprawności przeszkolone w zakresie multimodalnego rozpowszechniania alertów, przenoszące wczesne ostrzeżenie do ostatniej mili, gdy SMS i radio nie docierają; oraz audyty dostępnych centrów ewakuacyjnych przeprowadzane wspólnie z Departamentem Robót Publicznych w przerwach między sezonami cyklonów. Model jest niedoskonały — rejestry są niekompletne w odległych społecznościach wysp zewnętrznych, a program audytów pozostaje w tyle za programem budowy szkół — ale jest najbliższym działającym przykładem Priorytetów Sendai 2 i 4 w kontekście małych wysp. Regionalny przegląd PDF z 2024 roku odnotował, że Fidżi, Tonga i Wyspy Salomona zaczęły adaptować elementy modelu z Vanuatu, z nierównym postępem w zakresie finansowania sieci punktów fokalnych na skalę.

Ukraina: przesiedlenia i mnożnik instytucjonalizacji

Dane bazowe sprzed inwazji z Państwowej Służby Statystycznej szacowały ok. 2,7 miliona osób ze zarejestrowanym statusem niepełnosprawności na Ukrainie, przy czym rzeczywista wartość rozpowszechnienia (przy użyciu linii bazowej WHO wynoszącą 15%) była bliższa 6 milionom. Dane Agencji ONZ ds. Uchodźców o zarejestrowanej populacji przesiedlonej, aktualizowane do 2025 roku, pokazują ok. 6,8 miliona ukraińskich uchodźców zarejestrowanych w Europie i szacunkowo kolejne 3,7 miliona wewnętrznie przesiedlonych; rozpowszechnienie niepełnosprawności w tych populacjach jest konsekwentnie niedoszacowane, ponieważ mechanizmy rejestracyjne w krajach przyjmujących nie wychwytują jej przy przyjęciu.

Zapis operacyjny z lat 2022–2025 został szczegółowo udokumentowany przez Human Rights Watch, Europejskie Forum Niepełnosprawności i Narodowe Zgromadzenie Osób z Niepełnosprawnościami Ukrainy (NAPD). Trzy ustalenia powtarzają się. Po pierwsze, ewakuacja placówek opiekuńczych dla osób starszych i osób z niepełnosprawnościami intelektualnymi lub psychospołecznymi w zasięgu posuwających się linii frontu była, w pierwszych miesiącach, prowadzona za pomocą papierowych „list ewakuacyjnych“ bez jasnego umiejscowienia odpowiedzialności między Ministerstwem Polityki Społecznej a administracjami regionalnymi. Po drugie, zapewnienie dostępnych schronień w zachodniej Ukrainie i w krajach przyjmujących stanowiło wiążące ograniczenie przez cały rok 2022–23 i pozostało częściowe w 2024 roku. Po trzecie, tam gdzie reformy deinstytucjonalizacji postąpiły przed 2022 rokiem — najwyraźniej w niektórych obwodach zachodnich — profil ryzyka katastroficznego populacji z niepełnosprawnościami był mierzalnie niższy.

Finansowanie adaptacji klimatycznej i Fundusz Strat i Szkód

Fundusz Strat i Szkód (formalnie Fundusz Reagowania na Straty i Szkody), uzgodniony na COP27 w listopadzie 2022 roku, uruchomiony na COP28 w grudniu 2023 roku, a pierwsze formalne decyzje o wypłacie przez zarząd podjęte w latach 2024 i 2025, jest najnowszym elementem architektury. Włączenie osób z niepełnosprawnościami zostało podniesione w projekcie zarządzania funduszem — przez International Disability Alliance i koalicję OPD z krajów narażonych na zmiany klimatyczne — jednak instrumenty założycielskie nie wymieniają niepełnosprawności jako zobowiązania przekrojowego, a wstępny pipeline projektowy zatwierdzony na posiedzeniach zarządu w 2025 roku nie zawierał wyraźnych pozycji dotyczących włączenia osób z niepełnosprawnościami, poza ogólnym językiem „grup podatnych na zagrożenia“. Żądanie w ramach rzecznictwa na cykl uzupełnienia funduszu w 2026 roku dotyczy postanowień dotyczących włączenia osób z niepełnosprawnościami z nazwą i budżetem, takich, jakich Ramy Monitorowania Sendai już nominalnie wymagają.

Spostrzeżenia ilościowe

Odczytane razem, dane monitoringowe z lat 2024–26 generują spójny zestaw wskaźników:

  • Nawet 4× — mnożnik śmiertelności w katastrofach dla osób z niepełnosprawnościami, liczba najczęściej cytowana w przeglądzie śródokresowym Sendai i Raporcie Azji i Pacyfiku o katastrofach ESCAP ONZ z 2024 roku, oparty na przeglądach śmiertelności po zdarzeniach od trzęsienia ziemi w Tōhoku z 2011 roku.
  • 11% finansowania humanitarnego oznaczonego jako uwzględniające niepełnosprawność w 2024 roku, udział zgłoszony w Global Humanitarian Assistance Report 2024 Development Initiatives, wobec globalnej linii bazowej rozpowszechnienia niepełnosprawności wynoszącej 15%.
  • 15% światowej populacji — ok. 1,3 miliarda ludzi, czyli co 6 osób — żyje ze znaczącą niepełnosprawnością według linii bazowej WHO z 2024 roku, miernika, wobec którego należy odczytywać każdy operacyjny punkt odniesienia dotyczący włączenia osób z niepełnosprawnościami.
  • Mniej niż 40 państw sprawozdawczych złożyło jakiekolwiek zdezagregowane dane dotyczące niepełnosprawności w lokalnych strategiach DRR w cyklu sprawozdawczości Sendai z 2023 roku, mimo że Cele E, F i G są formalnie dezagregowalne według niepełnosprawności.
  • Konsultacje z osobami z niepełnosprawnościami przy opracowywaniu krajowej strategii DRR były samodzielnie zgłaszane przez ponad 70 państw, lecz możliwe do zweryfikowania w mniej niż połowie tych przypadków, według raportu przeglądu śródokresowego UNDRR.
  • Ok. 130 krajów wdrożyło CAP; mniej niż 30 obsługuje go jako w pełni multimodalny, według Trackera wdrożeń CAP WMO–ITU (koniec 2025 roku).
  • Spośród 30 priorytetowych krajów Early-Warnings-for-All mniej niż połowa posiadała krajowy plan z wyraźnymi postanowieniami dostępności dla osób z niepełnosprawnościami na połowę 2025 roku według sprawozdania śródokresowego inicjatywy.
  • Krajowe budżety DRR oznakowane na dostępność kształtują się w niskich jednocyfrowych wartościach nawet w państwach o wysokiej zdolności sprawozdawczej.

Łącznie: udział populacji wynoszący 15%, mnożnik śmiertelności nawet 4×, oznaczenie finansowania na poziomie 11% i alokacja budżetu krajowego w niskich jednocyfrowych wartościach. Liczby opisują jeden strukturalny kształt — populację nieproporcjonalnie narażoną na śmiertelność w katastrofach, nieproporcjonalnie niedofinansowaną w gotowości na wypadek katastrof i nieproporcjonalnie niewidoczną w danych o katastrofach.

Jak wygląda dobra polityka w 2026 roku

Deklaracja Polityczna przeglądu śródokresowego z 2025 roku z 19 maja 2023 roku potwierdziła język dotyczący włączenia osób z niepełnosprawnościami i dodała dwie konkretne nowe linie: wezwanie do wdrożenia Common Alerting Protocol z alertowaniem multimodalnym oraz wyraźne odniesienie do Wytycznych IASC jako progu operacyjnego. Kraje radzące sobie z tym dobrze mają pięć wspólnych cech, a nie jedną: (1) krajową strategię DRR wymieniającą włączenie osób z niepełnosprawnościami z mierzalnymi wskaźnikami, nie językiem aspiracyjnym; (2) OPD przy stole koordynacji DRR od momentu opracowania strategii przez planowanie awaryjne aż po przegląd po działaniu; (3) multimodalne wczesne ostrzeganie zgodne z CAP z audytowaną dostępnością we wszystkich czterech modalnościach; (4) standardy dostępnych schronień i dostępnych centrów ewakuacyjnych zintegrowane z kodeksem budowlanym i audytowane między zdarzeniami; oraz (5) ścieżkę deinstytucjonalizacji traktowaną jako część portfolio DRR, a nie oddzielny tor polityki społecznej.

Trzy przykłady krajów pokazują, jak wygląda to operacyjnie. Program Gotowości na Cyklony (CPP) Bangladeszu, prowadzony wspólnie przez rząd Bangladeszu i Bangladeskie Towarzystwo Czerwonego Krzyża od 1973 roku, włącza szkolenia w zakresie włączenia osób z niepełnosprawnościami do swojej sieci ok. 76 000 wolontariuszy od 2018 roku i współpracuje z Krajowym Forum Organizacji Pracujących na Rzecz Osób Niepełnosprawnych (NFOWD) w zakresie multimodalnego rozpowszechniania ostrzeżeń w dzielnicach przybrzeżnych. Filipińskie Biuro Obrony Cywilnej (OCD), na mocy Ustawy Republiki 10121, sformalizowało włączenie organizacji osób z niepełnosprawnościami do swoich rad DRR na szczeblu krajowym i regionalnym; wdrożenie na szczeblu gminnym pozostaje nierówne. Model VDPA–NDMO Vanuatu jest opisany powyżej. Aby uzyskać głębsze tło, zapoznaj się z wpisem w słowniku dotyczącym CRPD, krajowym indeksem regulacji i szerszym zapisem z 2026 roku.

Wezwanie do działania dla planistów katastrof i darczyńców

Podstawa traktatowa określa, czego wymaga gotowość na wypadek katastrof uwzględniająca niepełnosprawność; dane z badania pokazują, że luka dotyczy alokacji i włączenia do stołu planowania. Konkretne kolejne kroki na 2026 rok:

  • Przejście na w pełni multimodalne dostarczanie CAP. Należy przeprowadzić audyt czterech kanałów dostarczania (SMS plus dostępne powiadomienia push, syrena dźwiękowa, stroboskop wizualny, film wideo w języku migowym w transmisji) i zamknąć tę modalność, której brakuje w krajowym łańcuchu alertów.
  • Posadzenie OPD przy stole koordynacji DRR jako głównych aktorów. Włączenie w projektowanie strategii, planowanie awaryjne i przegląd po działaniu — nie jako interesariusze informowani po fakcie.
  • Dezagregacja danych Monitorowania Sendai według niepełnosprawności. Cele E, F i G są formalnie dezagregowalne; składanie zdezagregowanych danych sprawia, że Ramy są operacyjne.
  • Traktowanie deinstytucjonalizacji jako DRR. Należy zestawić ścieżkę deinstytucjonalizacji polityki społecznej z portfolio DRR; koncentracje instytucjonalne są mierzalnym mnożnikiem ryzyka katastroficznego.
  • Oznaczanie włączenia osób z niepełnosprawnościami w wskaźnikach finansowania humanitarnego. Należy przesunąć udział finansowania humanitarnego uwzględniającego niepełnosprawność z 11% w kierunku linii bazowej rozpowszechnienia 15% i wymagać nazwanej pozycji dotyczącej włączenia osób z niepełnosprawnościami w zatwierdzeniach projektów Funduszu Strat i Szkód od uzupełnienia w 2026 roku.
  • Audytowanie zgodności dostępnych schronień i dostępnych centrów ewakuacyjnych między zdarzeniami. Należy zintegrować standardy zgodne ze Sferą IASC z kodeksem budowlanym i przeprowadzać wspólne audyty z OPD w okresach przerw, na wzór Vanuatu.
  • Wychwytywanie niepełnosprawności przy przyjęciu dla przesiedlonych populacji. Należy wbudować Skrócony Zestaw Pytań Grupy Waszyngtońskiej w rejestrację uchodźców i osób wewnętrznie przesiedlonych, tak aby przesiedlona populacja z niepełnosprawnościami stała się widoczna dla reakcji.

Podsumowanie

Ramy Sendai, artykuł 11 CRPD i Wytyczne IASC z 2019 roku łącznie określają, jak wygląda gotowość na wypadek katastrof uwzględniająca niepełnosprawność, z wystarczającym operacyjnym szczegółem, by żaden kraj w 2026 roku nie mógł twierdzić, że tego nie wie. Przegląd śródokresowy z 2025 roku, zapis poeventowy z Turcji i Syrii, sezony cyklonów na Pacyfiku i dane o przesiedleniach na Ukrainie pokazują, że luka wynika z alokacji budżetu krajowego, z tego, kto zasiada przy stole planowania, i z tego, czy OPD są koordynowane jako główni aktorzy, czy informowane jako interesariusze. Zamknięcie jej przed 2030 rokiem to to, o co prosił punkt środkowy Sendai. To, czy następne pięć lat przyniesie realizację, jest ponownie decyzją dotyczącą budżetu krajowego.