Inclusion du Handicap dans la Préparation aux Catastrophes

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Onze ans après l’adoption du Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe 2015–2030, l’inclusion du handicap reste l’engagement le plus cité et le moins mis en œuvre de toute l’architecture de réduction des risques de catastrophe (RRC). L’examen à mi-parcours de 2025 lors de la réunion de haut niveau de l’Assemblée générale des Nations Unies en février a nommé clairement l’écart, et le bilan des catastrophes des vingt-quatre mois précédents — Türkiye-Syrie, trois saisons de cyclones dans le Pacifique, la troisième année de déplacements en Ukraine — en a fourni le détail opérationnel. Ce rapport synthétise ce que les données disent sur l’inclusion du handicap dans la préparation aux catastrophes en 2026, évaluée par rapport au plancher fixé par le Cadre de Sendai, l’article 11 de la CDPH et les Lignes directrices du CPI de 2019.

Les personnes handicapées meurent lors de catastrophes à un taux allant jusqu’à quatre fois celui de la population générale, et pourtant moins de 11 % des flux de financement humanitaire en 2024 étaient étiquetés comme inclusifs du handicap, contre une prévalence mondiale du handicap d’environ 15 % — l’estimation OMS de 2024 de 1,3 milliard de personnes, soit une sur six. L’écart à trois chiffres entre la population, le financement et le résultat en termes de mortalité est la conclusion principale de ce rapport, et c’est la mesure que le bilan à mi-parcours de Sendai a demandé aux gouvernements de combler avant 2030.

Vue d’ensemble de la conformité en matière d’inclusion du handicap face aux catastrophes

L’inclusion du handicap dans la préparation aux catastrophes repose sur trois instruments porteurs. Le Cadre de Sendai, adopté lors de la troisième Conférence mondiale des Nations Unies sur la RRC en mars 2015, est le seul instrument universel de RRC et le seul assorti d’un mandat explicite et répété d’inclusion du handicap ; les personnes handicapées sont nommées dans les priorités d’action 1, 2, 3 et 4, et les objectifs E, F et G sont formellement désagrégés par handicap dans le Cadre de surveillance de Sendai qu’opère l’UNDRR. L’article 11 de la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées (CDPH), en vigueur depuis 2008, oblige les États parties à prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la protection et la sécurité des personnes handicapées dans les situations de risque. Les Lignes directrices du Comité permanent interorganisations (CPI) sur l’inclusion des personnes handicapées dans l’action humanitaire, adoptées en novembre 2019, établissent les normes secteur par secteur que les acteurs humanitaires sont censés respecter.

Par rapport à ce plancher, cinq modes de défaillance récurrents ressortent des données probantes 2024–26 :

L’écart de multimodalité des systèmes d’alerte précoce — une diffusion opérationnelle et entièrement multimodale du Protocole commun d’alerte (PCA) (SMS plus notification push accessible, sirène audio, stroboscope visuel et vidéo en langue des signes) n’existe que dans moins de 30 des environ 130 pays mettant en œuvre le PCA.
L’écart d’évacuation des institutions — les institutions résidentielles pour les personnes âgées et les personnes ayant des déficiences intellectuelles ou psychosociales n’ont systématiquement aucun plan d’évacuation fonctionnel, concentrant les personnes les moins capables de s’évacuer dans un seul bâtiment.
L’écart en matière d’abris accessibles et de centres d’évacuation accessibles — les largeurs de portes, les pentes des rampes et les installations WASH accessibles dans les établissements temporaires ne respectent pas les normes alignées sur la Sphere du CPI dans la plupart des audits post-événements.
L’écart de désagrégation des déplacements — les mécanismes d’enregistrement dans les États d’accueil ne parviennent systématiquement pas à saisir le handicap à l’admission, rendant la population déplacée handicapée invisible dans les données opérationnelles.
L’écart de marquage du financement — seulement environ 11 % du financement humanitaire est étiqueté comme inclusif du handicap, et les budgets nationaux de RRC spécifiquement étiquetés pour l’accessibilité se situent dans les bas chiffres uniques même dans les États à forte capacité de reporting.

Le plancher conventionnel est en place ; l’écart de mise en œuvre est une question d’allocation budgétaire nationale, de présence à la table de planification, et de savoir si les organisations de personnes handicapées (OPH) sont coordonnées en tant que principals ou informées en tant que parties prenantes.

Analyse par domaine

Les données 2024–26 se répartissent en quatre domaines opérationnels : systèmes d’alerte précoce, résidents d’institutions et évacuation, études de cas récentes, et financement de l’adaptation climatique.

Systèmes d’alerte précoce : adoption multimodale du PCA

L’objectif G de Sendai — « augmenter substantiellement la disponibilité et l’accès aux systèmes d’alerte précoce multirisques » — est l’objectif avec le test d’accessibilité le plus clair, et celui où l’écart est le plus mesurable. Le Protocole commun d’alerte (PCA), une norme UIT-T (X.1303) permettant d’émettre un seul message d’alerte en plusieurs modalités (texte, audio, visuel, vidéo en langue des signes) simultanément, est la réponse technique acceptée par le secteur.

Le Suivi de l’adoption du PCA OMM–UIT, mis à jour jusqu’à fin 2025, répertoriait la mise en œuvre du PCA dans environ 130 pays. Le PCA opérationnel et entièrement multimodal — la même alerte diffusée par SMS, notification push accessible, sirène audio, stroboscope visuel et vidéo en langue des signes à la diffusion — est concentré dans moins de 30 pays. Les autres n’opèrent le PCA que partiellement : alertes mobiles par SMS excluant les utilisateurs sourds sans confirmation visuelle ; sirènes audio que les utilisateurs aveugles peuvent entendre mais qui ne transmettent aucune instruction ; alertes exclusivement visuelles que les utilisateurs sourds-aveugles ratent entièrement. L’initiative du Secrétaire général des Nations Unies Early Warnings for All, lancée en mars 2022 avec un objectif de couverture mondiale totale d’ici fin 2027, a fait de l’accessibilité multimodale l’un de ses axes de travail formels ; le rapport de mi-initiative 2025 note que parmi les 30 pays prioritaires identifiés pour la montée en puissance initiale, moins de la moitié avait un plan national avec des dispositions d’accessibilité explicites pour les personnes handicapées à mi-2025.

Résidents d’institutions et évacuation

Les Lignes directrices du CPI spécifient les chaises d’évacuation d’escalier, les abris équipés de rampes et les installations WASH accessibles comme le plancher opérationnel pour l’hébergement et l’évacuation des personnes handicapées. Les audits post-événements du cycle de reporting 2023–25 révèlent que ces dispositions sont absentes des inventaires des bâtiments publics de la plupart des juridictions touchées. Là où les réformes de désinstitutionnalisation ont progressé avant une catastrophe, le profil de risque de la population handicapée est mesurément plus faible, car les services communautaires se révèlent plus résilients que les services institutionnels. L’implication politique récurrente, mentionnée dans la déclaration commune de 2024 du Forum européen des personnes handicapées avec Inclusion Europe, est que la désinstitutionnalisation est une réduction des risques de catastrophe : une institution résidentielle sur le trajet d’une inondation, d’un incendie de forêt ou d’une ligne de front concentre les personnes les moins capables de s’évacuer elles-mêmes dans un seul bâtiment sans plan pour elles.

Türkiye–Syrie, 6 février 2023

Le tremblement de terre de magnitude 7,8 qui a frappé la frontière turco-syrienne aux premières heures du 6 février 2023, suivi d’une réplique de 7,5 le même jour, a tué plus de 59 000 personnes et déplacé plus de 3 millions. Les examens post-événements — menés en 2023 et 2024 par la Coalition pour une réponse aux catastrophes inclusive du handicap, l’Alliance internationale du handicap, Human Rights Watch et la Confédération turque des personnes handicapées (Türkiye Sakatlar Konfederasyonu) — ont produit le registre opérationnel le plus détaillé que le secteur ait eu depuis les événements de Tōhoku en 2011 et du Népal en 2015.

Les conclusions récurrentes : les résidents d’institutions résidentielles dans les provinces touchées n’avaient aucun plan d’évacuation fonctionnel ; les résidents sourds n’ont pas reçu les alertes SMS matinales de l’AFAD (Autorité de gestion des catastrophes et des urgences) car les alertes n’étaient qu’audio sur la plupart des réseaux ; les utilisateurs de fauteuils roulants ont été exclus des évacuations des étages supérieurs dans les bâtiments effondrés mais encore debout car les chaises d’évacuation d’escalier spécifiées par les Lignes directrices du CPI étaient absentes de presque tous les bâtiments publics inventoriés. Les villages de conteneurs temporaires déployés au cours des six premiers mois étaient largement inaccessibles. Les appels d’offres de reconstruction émis par l’Administration turque du logement (TOKİ) en 2024 ont commencé à intégrer des spécifications d’accessibilité, mais l’examen de suivi 2025 de la coalition a conclu que la conformité réelle accusait un retard substantiel par rapport au texte des appels d’offres. Du côté syrien de la frontière, où la réponse était contrainte par les sanctions, le contrôle territorial divisé et l’effondrement institutionnel lié à une décennie de conflit, presque aucune donnée opérationnelle sur le handicap n’a été produite — ce qui constitue en soi une conclusion que les rapports de la coalition soulignent.

Saisons cycloniques dans le Pacifique 2023–24 et 2024–25

Les saisons cycloniques du Pacifique 2023–24 et 2024–25 ont été la démonstration la plus claire du secteur de ce que ressemble une réponse aux catastrophes menée localement et coordonnée avec les OPH dans la pratique. Le Cyclone Lola, qui a frappé Vanuatu en tant que système de catégorie 5 les 24-25 octobre 2023 — la catégorie 5 la plus précoce jamais enregistrée dans la saison de l’hémisphère sud — a été suivi des Cyclones Judy et Kevin (mars 2023, rétrospectivement), Mal (novembre 2023) et d’une séquence de systèmes de fin 2024 incluant les effets de bord de Kong-Rey.

L’Association pour la promotion et la défense des droits des personnes handicapées de Vanuatu (VDPA), travaillant avec le Bureau national de gestion des catastrophes et le Forum du Pacifique sur le handicap (PDF), a mis en œuvre un modèle de réponse inclusif du handicap que d’autres NDMO du Pacifique ont commencé à copier. Le modèle comporte trois composantes opérationnelles : un registre prépositionné des personnes handicapées au niveau provincial et des conseils de zone, maintenu avec consentement et utilisé uniquement par le personnel formé du NDMO et de la VDPA ; des points focaux sur le handicap au niveau communautaire formés à la diffusion multimodale des alertes, qui portent l’alerte précoce au dernier kilomètre quand les SMS et la radio n’atteignent pas ; et des audits des centres d’évacuation accessibles réalisés conjointement avec le Département des travaux publics dans le calme entre les saisons cycloniques. Le modèle est imparfait — les registres sont incomplets dans les communautés éloignées des îles extérieures, et le programme d’audit a pris du retard sur le programme de construction scolaire — mais c’est l’exemple fonctionnel le plus proche des Priorités 2 et 4 de Sendai dans un contexte de petit État insulaire. L’examen régional 2024 du PDF a noté que Fidji, Tonga et les Îles Salomon ont commencé à adapter des éléments du modèle vanuatais, avec des progrès inégaux sur le financement des réseaux de points focaux à grande échelle.

Ukraine : déplacements et le multiplicateur d’institutionnalisation

Les données de référence pré-invasion du Service des statistiques d’État estimaient environ 2,7 millions de personnes ayant un statut de handicap enregistré en Ukraine, le chiffre de prévalence réelle (en utilisant la base de 15 % de l’OMS) étant plus proche de 6 millions. Les données sur les populations déplacées enregistrées du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, mises à jour jusqu’en 2025, indiquent environ 6,8 millions de réfugiés ukrainiens enregistrés en Europe et environ 3,7 millions de déplacés internes supplémentaires estimés ; la prévalence du handicap dans ces populations est systématiquement sous-comptée car les mécanismes d’enregistrement dans les États d’accueil ne la saisissent pas à l’admission.

Le registre opérationnel de 2022 à 2025 a été documenté en détail par Human Rights Watch, le Forum européen des personnes handicapées et l’Assemblée nationale des personnes handicapées d’Ukraine (NAPD). Trois conclusions récurrentes se dégagent. Premièrement, l’évacuation des institutions résidentielles pour les personnes âgées et les personnes ayant des déficiences intellectuelles ou psychosociales sur le trajet des lignes de front avançantes s’est effectuée, dans les premiers mois, via des « listes d’évacuation » papier sans locus de responsabilité clairement défini entre le ministère de la Politique sociale et les administrations régionales. Deuxièmement, la disponibilité d’abris accessibles en Ukraine occidentale et dans les États d’accueil constituait une contrainte contraignante tout au long de 2022-23 et restait partielle en 2024. Troisièmement, là où les réformes de désinstitutionnalisation avaient progressé avant 2022 — notamment dans certaines oblasts occidentales — le profil de risque de catastrophe de la population handicapée était mesurément plus faible.

Financement de l’adaptation climatique et le Fonds pour les pertes et préjudices

Le Fonds pour les pertes et préjudices (formellement le Fonds pour répondre aux pertes et préjudices), convenu à la COP27 en novembre 2022, opérationnalisé à la COP28 en décembre 2023, et avec les premières décisions formelles de décaissement de son conseil prises en 2024 et 2025, est la pièce la plus récente de l’architecture. L’inclusion du handicap a été soulevée dans la conception de la gouvernance du fonds — par l’Alliance internationale du handicap et une coalition d’OPH d’États vulnérables au climat — mais les instruments fondateurs ne nomment pas le handicap comme engagement transversal, et le pipeline de projets initial approuvé lors des réunions du conseil en 2025 ne contenait pas de lignes budgétaires explicites d’inclusion du handicap au-delà d’un langage générique sur les « groupes vulnérables ». La demande de plaidoyer à l’approche du cycle de reconstitution 2026 du fonds est l’obtention du type de disposition d’inclusion du handicap nommée et budgétée que le cadre de surveillance de Sendai exige déjà nominalement.

Données quantitatives

Lus ensemble, les données de surveillance 2024–26 produisent un ensemble cohérent de pourcentages :

Jusqu’à 4× — le multiplicateur de mortalité des catastrophes pour les personnes handicapées, le chiffre le plus fréquemment cité dans l’examen à mi-parcours de Sendai et le rapport CESAP 2024 sur les catastrophes en Asie-Pacifique, s’appuyant sur des examens de mortalité post-événements depuis le tremblement de terre de Tōhoku en 2011.
11 % du financement humanitaire étiqueté inclusif du handicap en 2024, la part rapportée dans le Global Humanitarian Assistance Report 2024 de Development Initiatives, contre une base de prévalence mondiale du handicap de 15 %.
15 % de la population mondiale — environ 1,3 milliard de personnes, soit 1 sur 6 — vivent avec un handicap significatif selon la base de référence OMS 2024, le chiffre à l’aune duquel tout référentiel opérationnel d’inclusion du handicap doit être lu.
Moins de 40 États rapporteurs avaient soumis des données désagrégées par handicap sur les stratégies locales de RRC selon le cycle de reporting Sendai 2023, malgré que les objectifs E, F et G soient formellement désagrégables par handicap.
La consultation des personnes handicapées dans l’élaboration des stratégies nationales de RRC était auto-déclarée par plus de 70 États mais vérifiable dans moins de la moitié de ces cas, selon le rapport d’examen à mi-parcours de l’UNDRR.
Environ 130 pays ont mis en œuvre le PCA ; moins de 30 l’opèrent de manière entièrement multimodale, selon le Suivi de l’adoption du PCA OMM–UIT (fin 2025).
Parmi les 30 pays prioritaires d’Early Warnings for All, moins de la moitié avaient un plan national avec des dispositions explicites d’accessibilité pour les personnes handicapées selon le rapport de mi-initiative 2025.
Les budgets nationaux de RRC étiquetés pour l’accessibilité se situent dans les bas chiffres uniques même dans les États à forte capacité de reporting.

Pris ensemble : une part de population de 15 %, un multiplicateur de mortalité allant jusqu’à 4×, un marquage de financement de 11 % et une allocation budgétaire nationale dans les bas chiffres uniques. Ces chiffres décrivent une seule forme structurelle — une population disproportionnellement exposée à la mortalité lors des catastrophes, disproportionnellement sous-dotée en matière de préparation aux catastrophes, et disproportionnellement invisible dans les données sur les catastrophes.

À quoi ressemble une bonne politique en 2026

La Déclaration politique du 19 mai 2023 issue de l’examen à mi-parcours 2025 a réaffirmé le langage sur l’inclusion du handicap et ajouté deux nouvelles lignes spécifiques : un appel à l’adoption du Protocole commun d’alerte avec alertes multimodales, et une référence explicite aux Lignes directrices du CPI comme plancher opérationnel. Les pays qui le font bien partagent cinq caractéristiques, et non une : (1) une stratégie nationale de RRC qui nomme l’inclusion du handicap avec des indicateurs mesurables, et non un langage d’aspiration ; (2) des OPH à la table de coordination de la RRC dès la conception de la stratégie jusqu’à l’examen post-action ; (3) une alerte précoce conforme au PCA multimodal avec accessibilité auditée dans les quatre modalités ; (4) des normes d’abris accessibles et de centres d’évacuation accessibles intégrées dans le code du bâtiment et auditées entre les événements ; et (5) un parcours de désinstitutionnalisation traité comme faisant partie du portefeuille de RRC, et non comme une piste distincte de politique sociale.

Trois exemples de pays montrent ce que cela représente opérationnellement. Le Programme de préparation aux cyclones (CPP) du Bangladesh, géré conjointement par le gouvernement bangladais et la Société du Croissant-Rouge du Bangladesh depuis 1973, a intégré la formation à l’inclusion du handicap dans son réseau de 76 000 bénévoles depuis 2018 et travaille avec le Forum national des organisations travaillant avec les personnes handicapées (NFOWD) sur la diffusion multimodale des alertes dans les districts côtiers. Le Bureau de la défense civile (OCD) des Philippines, en vertu de la loi républicaine 10121, a officialisé l’inclusion des organisations de personnes handicapées dans ses conseils de RRC aux niveaux national et régional ; la mise en œuvre au niveau municipal reste inégale. Le modèle VDPA-NDMO de Vanuatu est décrit ci-dessus. Pour approfondir, consultez l’entrée du glossaire CDPH, l’index national des réglementations et l’intégralité du bilan de reporting 2026.

Appel à l’action pour les planificateurs de catastrophes et les bailleurs de fonds

Le plancher conventionnel énonce ce qu’exige une préparation aux catastrophes inclusive du handicap ; ce que les données de l’enquête montrent, c’est que l’écart est une question d’allocation et d’inclusion à la table de planification. Prochaines étapes concrètes pour 2026 :

Passer à une diffusion PCA entièrement multimodale. Auditer les quatre canaux de diffusion (SMS plus notification push accessible, sirène audio, stroboscope visuel, vidéo en langue des signes à la diffusion) et combler la modalité manquante dans la chaîne d’alerte nationale.
Placer les OPH à la table de coordination de la RRC en tant que principals. Inclusion dans la conception de la stratégie, la planification des contingences et l’examen post-action — et non comme parties prenantes informées après coup.
Désagréger les données du Cadre de surveillance de Sendai par handicap. Les objectifs E, F et G sont formellement désagrégables ; soumettre les données désagrégées est ce qui rend le cadre opérationnel.
Traiter la désinstitutionnalisation comme de la RRC. Croiser le parcours de désinstitutionnalisation de la politique sociale avec le portefeuille de RRC ; les concentrations institutionnelles sont un multiplicateur mesurable de risques de catastrophe.
Étiqueter l’inclusion du handicap dans les marqueurs de financement humanitaire. Faire progresser la part de financement humanitaire inclusif du handicap de 11 % vers la base de prévalence de 15 %, et exiger une ligne budgétaire nommée d’inclusion du handicap dans les approbations de projets du Fonds pour les pertes et préjudices à partir de la reconstitution de 2026.
Auditer la conformité des abris accessibles et des centres d’évacuation accessibles entre les événements. Intégrer les normes alignées sur la Sphere du CPI dans le code du bâtiment, et réaliser des audits conjoints avec les OPH dans les périodes de calme, sur le modèle de Vanuatu.
Saisir le handicap à l’admission pour les populations déplacées. Intégrer la version abrégée du Washington Group Short Set dans l’enregistrement des réfugiés et des déplacés internes afin que la population déplacée handicapée devienne visible pour la réponse.

Conclusion

Le Cadre de Sendai, l’article 11 de la CDPH et les Lignes directrices du CPI de 2019 disent collectivement à quoi ressemble une préparation aux catastrophes inclusive du handicap avec suffisamment de détail opérationnel pour qu’aucun pays en 2026 ne puisse prétendre ne pas le savoir. L’examen à mi-parcours 2025, le bilan post-événement Türkiye-Syrie, les saisons cycloniques du Pacifique et les données sur les déplacements en Ukraine montrent que l’écart est une question d’allocation budgétaire nationale, de présence à la table de planification, et de savoir si les OPH sont coordonnées en tant que principals ou informées en tant que parties prenantes. Combler cet écart avant 2030, c’est ce que le bilan à mi-parcours de Sendai a demandé. La question de savoir si les cinq prochaines années le réalisent est, à nouveau, une décision budgétaire nationale.