Inkludering av personer med funktionsnedsättning i katastrofberedskap: Sendais halvtidsutvärdering, 2024–26 års belägg, och vad 'lämna ingen utanför' betyder operativt

Lästid: 7 minuter

Elva år in i Sendairamverket för katastrofriskbegränsning 2015–2030 är inkludering av personer med funktionsnedsättning det mest citerade och minst genomförda åtagandet i hela arkitekturen för katastrofriskbegränsning (DRR). Halvtidsöversynen 2025 vid FN:s generalförsamlings högnivåmöte i februari konstaterade klyftan i klartext, och katastrofregistret för de mellanliggande tjugofyra månaderna — Türkiye–Syrien, tre cyklonsäsonger i Stilla havet, det tredje året av fördrivning i Ukraina — levererade det operativa detaljunderlaget. Den här rapporten sammanfattar vad data säger om inkludering av personer med funktionsnedsättning i katastrofberedskap 2026, bedömt mot det golv som Sendairamverket, artikel 11 i CRPD och IASC-riktlinjerna från 2019 sätter.

Personer med funktionsnedsättning dör i katastrofer med upp till fyra gånger så hög frekvens som den allmänna befolkningen, ändå märktes färre än 11 % av det humanitära finansieringsflödet 2024 som funktionsinkluderande — mot en global förekomst av funktionsnedsättning på ungefär 15 % — WHO:s uppskattning för 2024 på 1,3 miljarder människor, eller var sjätte person. Det tresiffriga gapet mellan befolkningsandelen, finansieringen och dödlighetsutfallet är undersökningens centrala fynd, och det är det mätvärde som Sendais halvtidspunkt bad regeringarna stänga före 2030.

Översikt över efterlevnad av funktionsinkludering vid katastrofer

Inkludering av personer med funktionsnedsättning i katastrofberedskap vilar på tre bärande instrument. Sendairamverket, antaget vid den tredje FN-världskonferensen om DRR i mars 2015, är det enda universella DRR-instrumentet och det enda med ett uttryckligt, upprepat mandat för funktionsinkludering; personer med funktionsnedsättning namnges i prioriteringarna för åtgärd 1, 2, 3 och 4, och målen E, F och G är formellt nedbrytbara efter funktionsnedsättning i det Sendai-övervakningsramverk som UNDRR driver. Artikel 11 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD), i kraft sedan 2008, kräver att statsparterna vidtar alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa skydd och säkerhet för personer med funktionsnedsättning i risksituationer. Inter-Agency Standing Committee (IASC) riktlinjer om inkludering av personer med funktionsnedsättning i humanitärt arbete, antagna i november 2019, fastställer de faktiska sektorsspecifika standarder som humanitära aktörer förväntas uppfylla.

Mot det golvet återkommer fem brister i 2024–26 års evidensbas:

• Klyftan i multimodal tidig varning — operativ, fullt multimodal leverans enligt Common Alerting Protocol (SMS plus tillgänglig push, ljudsiren, visuellt blixtljus och teckenspråksvideo) finns i färre än 30 av de ungefär 130 CAP-implementerande länderna.
• Klyftan i institutionell evakuering — bostadsinstitutioner för äldre och personer med intellektuella eller psykosociala funktionsnedsättningar har regelmässigt ingen fungerande evakueringsplan, vilket koncentrerar de personer som har svårast att evakuera sig till en enda byggnad.
• Klyftan i tillgängliga skyddsrum och evakueringscentra — dörröppningar, rampvinklar och tillgängliga WASH-faciliteter i temporära bosättningar uppfyller inte IASC Sphere-anpassade standarder i de flesta händelsegranskningar.
• Klyftan i uppdelning av fördrivningsdata — registreringsmekanismer i mottagarländer misslyckas konsekvent med att fånga upp funktionsnedsättning vid intaget, så att den fördrivna befolkningen med funktionsnedsättning är osynlig i operativa data.
• Klyftan i finansieringsmarkörer — bara ungefär 11 % av det humanitära finansieringsflödet är märkt som funktionsinkluderande, och nationella DRR-budgetar som specifikt märkts för tillgänglighet befinner sig i låga ensiffriga tal även i stater med hög rapporteringskapacitet.

Fördragets golv finns på plats; genomförandeklyftan handlar om nationell budgetallokering, om vem som sitter vid planeringsbordet, och om huruvida organisationer av personer med funktionsnedsättning (OPD:er) samordnas som principaler eller informeras som intressenter.

Genomgång per domän

2024–26 års evidens sorteras i fyra operativa domäner: system för tidig varning, institutionella boende och evakuering, aktuella fallstudier och klimatanpassningsfinansiering.

System för tidig varning: multimodalt CAP-antagande

Sendaimål G — “avsevärt öka tillgängligheten till och tillgången på multifarliga system för tidig varning” — är det mål med det tydligaste tillgänglighetsprovet, och det mål där klyftan är mest mätbar. Common Alerting Protocol (CAP), en ITU-T-standard (X.1303) som gör det möjligt att utfärda ett enda varningsmeddelande i flera modaliteter (text, ljud, visuell, teckenspråksvideo) samtidigt, är fältets accepterade tekniska svar.

WMO–ITU CAP Adoption Tracker, uppdaterat till slutet av 2025, listade CAP-implementation i ungefär 130 länder. Operativt, fullt multimodalt CAP — samma varning levererad som SMS, tillgänglig push-notis, ljudsiren, visuellt blixtljus och teckenspråksvideo i sändning — är koncentrerat till färre än 30. Resten driver CAP bara delvis: SMS-baserade mobila varningar som utesluter döva användare utan visuell bekräftelse; ljudsirener som blinda användare kan höra men som inte förmedlar någon instruktion; visuellt-bara varningar som dövblinda användare missar helt. FN:s generalsekreterares initiativ Early Warnings for All, lanserat i mars 2022 med ett mål om full global täckning vid slutet av 2027, har gjort multimodal tillgänglighet till ett av sina formella arbetsflöden; halvtidsrapporten 2025 konstaterar att av de 30 prioriterade länder som identifierats för initial uppskalning hade färre än hälften en nationell plan med uttryckliga tillgänglighetsbestämmelser för personer med funktionsnedsättning i mitten av 2025.

Institutionsboende och evakuering

IASC-riktlinjerna specificerar trappevakueringsstolar, ramputrustade skyddsrum och tillgängliga WASH som det operativa golvet för inkvartering och evakuering av personer med funktionsnedsättning. Händelsegranskningar under rapportcykeln 2023–25 finner dessa bestämmelser frånvarande från de flesta berörda jurisdiktioners offentliga byggnadsregister. Där deinstitutionaliseringsreformer hade genomförts före en katastrof är riskprofilen för befolkningen med funktionsnedsättning mätbart lägre, eftersom samhällsbaserade tjänster visar sig vara mer motståndskraftiga än institutionella. Den återkommande politiska slutsatsen, som namnges i European Disability Forums gemensamma uttalande från 2024 med Inclusion Europe, är att deinstitutionalisering är katastrofriskbegränsning: en bostadsinstitution i en översvämnings, skogsbrand eller frontlinjas väg koncentrerar de personer som minst kan evakuera sig själva till en enda byggnad utan plan för dem.

Türkiye–Syrien, 6 februari 2023

Den jordbävning av magnitud 7,8 som drabbade gränsområdet Türkiye–Syrien i de tidiga morgontimmarna den 6 februari 2023, följd av en efterskalv av magnitud 7,5 samma dag, dödade mer än 59 000 människor och fördrev över 3 miljoner. Händelsegranskningar — genomförda under 2023 och 2024 av Disability-Inclusive Disaster Response Coalition, International Disability Alliance, Human Rights Watch och Turkiska förbundet för funktionshindrade (Türkiye Sakatlar Konfederasyonu) — producerade det mest detaljerade operativa register fältet haft sedan händelserna i Tōhoku 2011 och Nepal 2015.

De återkommande fynden: boende på bostadsinstitutioner i de drabbade provinserna saknade fungerande evakueringsplan; döva boende missade det tidiga morgonets SMS-varningar från AFAD (myndigheten för katastrof- och nödhantering) helt eftersom varningarna var ljudbaserade på de flesta nätverk; rullstolsanvändare utestängdes från evakuering i övre våningar i kollapsade-men-stående byggnader eftersom de trappevakueringsstolar som IASC-riktlinjerna specificerar saknades i nästan varje offentlig byggnad som inventerades. Temporära containerorter som driftsattes under de första sex månaderna var i stor utsträckning otillgängliga. Rekonstruktionsanbud utfärdade av den turkiska bostadsutvecklingsadministrationen (TOKİ) under 2024 började inkorporera tillgänglighetsspecifikationer, men koalitionens uppföljningsgranskning 2025 fann att faktisk efterlevnad låg väsentligt bakom anbudsformuleringarna. Den syriska sidan av gränsen, där insatsen begränsades av sanktioner, delad territoriell kontroll och det föregående decenniets konfliktdrivna institutionella kollaps, producerade nästan inga operativa funktionsdata — vilket i sig är ett fynd som koalitionens rapporter understryker.

Cyklonsäsongerna i Stilla havet 2023–24 och 2024–25

Cyklonsäsongerna i Stilla havet 2023–24 och 2024–25 var fältets tydligaste demonstration av hur ett lokalt lett, OPD-samordnat katastrofsvar ser ut i praktiken. Cyklonen Lola, som drabbade Vanuatu som ett kategori 5-system den 24–25 oktober 2023 — den tidigaste registrerade kategori 5-cyklonen på den södra halvklotets säsong — följdes av cyklonerna Judy och Kevin (mars 2023, retroaktivt), Mal (november 2023), och en serie sena 2024-system inklusive kanteffekter av Kong-Rey.

Vanuatu Disability Promotion and Advocacy Association (VDPA), som samarbetade med National Disaster Management Office och Pacific Disability Forum (PDF), drev en funktionsinkluderande svarsmodell som andra Pacific NDMO:er har börjat kopiera. Modellen har tre operativa komponenter: ett förpositionerat register över personer med funktionsnedsättning på provins- och kommundelsnivå, underhållet med samtycke och bara använt av utbildad NDMO- och VDPA-personal; funktionsfokuspersoner på samhällsnivå utbildade i multimodal varningsdisseminering, som bär den tidiga varningen till den sista milen när SMS och radio inte når fram; och tillgänglighetsgranskningar av evakueringscentra genomförda gemensamt med Avdelningen för allmänna byggnader i lugnet mellan cyklonsäsongerna. Modellen är ofullständig — registren är ofullständiga i avlägsna yttre ösamhällen, och granskningsprogrammet har halkat efter skolbyggnadsprogrammet — men det är det närmaste fungerande exemplet på Sendais prioriteringar 2 och 4 i ett litet ö-sammanhang. PDF:s regionala granskning 2024 noterade att Fiji, Tonga och Salomonöarna har börjat anpassa delar av Vanuatumodellen, med blandad framgång i att finansiera fokalsnätverken i stor skala.

Ukraina: fördrivning och institutionaliseringsmultiplikatorn

Baslinjer från statens statistiktjänst före invasionen uppskattade ungefär 2,7 miljoner personer med registrerad funktionsstatus i Ukraina, med det faktiska prevalenstalet (med WHO:s 15 %-baslinje) närmre 6 miljoner. FN:s flyktingorgans registrerade data över fördrivna, uppdaterade till 2025, visar ungefär 6,8 miljoner ukrainska flyktingar registrerade i Europa och ytterligare uppskattningsvis 3,7 miljoner internflyktingar; förekomsten av funktionsnedsättning i dessa befolkningar underskattades konsekvent eftersom registreringsmekanismerna i mottagarländerna inte fångar den vid intaget.

Det operativa registret från 2022 till 2025 har dokumenterats i detalj av Human Rights Watch, European Disability Forum och Ukrainas nationella råd för människor med funktionsnedsättning (NAPD). Tre fynd återkommer. För det första genomfördes evakuering av bostadsinstitutioner för äldre och personer med intellektuella eller psykosociala funktionsnedsättningar i framryckande frontlinjers väg under de första månaderna via papper-”evakueringslistor” utan tydlig ansvarsinstans mellan socialpolitikministeriet och regionala förvaltningar. För det andra var tillgängliga skyddsrum i västra Ukraina och mottagarländer en bindande begränsning under 2022–23 och förblev partiella 2024. För det tredje var katastrofriskprofilen för befolkningen med funktionsnedsättning mätbart lägre där deinstitutionaliseringsreformer hade genomförts före 2022 — framför allt i några västra oblast.

Klimatanpassningsfinansiering och förlust- och skadefonden

Förlust- och skadefonden (formellt fonden för att reagera på förlust och skada), överenskommen vid COP27 i november 2022, operationaliserad vid COP28 i december 2023, och med styrelsens första formella utbetalningsbeslut fattade under 2024 och 2025, är arkitekturens nyaste del. Inkludering av funktionsnedsättning togs upp i fondens förvaltningsdesign — av International Disability Alliance och en koalition av OPD:er från klimatutsatta stater — men de grundläggande instrumenten namnger inte funktionsnedsättning som ett övergripande åtagande, och den initiala projektpipeline som godkändes vid styrelsens möten 2025 innehöll inga uttryckliga funktionsinkluderingsposter utöver generiska formuleringar om “utsatta grupper”. Påverkanskravet inför fondens återfyllnadscykel 2026 är för den typ av namngiven, budgeterad bestämmelse för funktionsinkludering som Sendais övervakningsramverk redan nominellt kräver.

Kvantitativa insikter

Sammanförda producerar övervakningsdata för 2024–26 en konsekvent uppsättning procenttal:

• Upp till 4 × — dödlighetsmultiplikatorn vid katastrofer för personer med funktionsnedsättning, det tal som oftast citeras i Sendais halvtidsgranskning och FN ESCAP:s Asia-Pacific Disaster Report 2024, baserat på dödlighetsgranskningar efter händelser från jordbävningen i Tōhoku 2011 och framåt.
• 11 % av humanitär finansiering märkt som funktionsinkluderande 2024, andelen rapporterad i Development Initiatives Global Humanitarian Assistance Report 2024, mot en global baslinje för förekomst av funktionsnedsättning på 15 %.
• 15 % av världens befolkning — ungefär 1,3 miljarder människor, eller var sjätte person — lever med signifikant funktionsnedsättning enligt WHO:s baslinje 2024, det tal mot vilket varje operativt riktmärke för funktionsinkludering bör läsas.
• Färre än 40 rapporterande stater hade lämnat in funktionsuppdelade data om lokala DRR-strategier i Sendais rapporteringscykel 2023, trots att målen E, F och G formellt är nedbrytbara efter funktionsnedsättning.
• Samråd med personer med funktionsnedsättning i nationell DRR-strategiutveckling självrapporterades av 70-plus stater men var verifierbart i färre än hälften av fallen, enligt UNDRR:s halvtidsgranskningsrapport.
• Ungefär 130 länder har implementerat CAP; färre än 30 driver det som fullt multimodalt, enligt WMO–ITU CAP Adoption Tracker (slutet av 2025).
• Av de 30 Early-Warnings-for-All-prioriterade länderna hade färre än hälften en nationell plan med uttryckliga tillgänglighetsbestämmelser för funktionsnedsättning i halvtidsrapporten 2025.
• Nationella DRR-budgetar märkta för tillgänglighet befinner sig i låga ensiffriga tal även i stater med hög rapporteringskapacitet.

Sammantaget: en befolkningsandel på 15 %, en dödlighetsmultiplikator på upp till 4 ×, en finansieringsandel på 11 % och en nationell budgetallokering i låga ensiffriga tal. Siffrorna beskriver en enda strukturell form — en befolkning oproportionerligt utsatt för katastrofdödlighet, oproportionerligt underresursatt i katastrofberedskap, och oproportionerligt osynlig i katastrofdata.

Hur god politik ser ut 2026

Halvtidsgranskningens politiska förklaring av den 19 maj 2023 bekräftade formuleringarna om funktionsinkludering och lade till två specifika nya punkter: ett krav på Common Alerting Protocol-antagande med multimodal varning, och en uttrycklig hänvisning till IASC-riktlinjerna som det operativa golvet. De länder som gör detta väl delar fem egenskaper, inte en: (1) en nationell DRR-strategi som namnger funktionsinkludering med mätbara indikatorer, inte aspirerande formuleringar; (2) OPD:er vid DRR-samordningsbordet från strategiutformning till efterhandsgranskning; (3) multimodal CAP-kompatibel tidig varning med granskad tillgänglighet i alla fyra modaliteter; (4) standarder för tillgängliga skyddsrum och evakueringscentra integrerade i byggkoden och granskade mellan händelser; och (5) en deinstitutionaliseringsväg behandlad som en del av DRR-portföljen, inte ett separat spår inom socialpolitiken.

Tre landsexempel visar hur detta ser ut operativt. Bangladeshs Cyclone Preparedness Programme (CPP), som gemensamt drivs av Bangladeshs regering och Bangladesh Red Crescent Society sedan 1973, har inkorporerat utbildning i funktionsinkludering i sitt 76 000-starka volontärnätverk sedan 2018 och samarbetar med National Forum of Organisations Working with the Disabled (NFOWD) om multimodal varningsdisseminering i kustdistrikt. Filippinernas Office of Civil Defense (OCD), under Republic Act 10121, har formaliserat inkluderingen av organisationer för funktionshindrade i sina DRR-råd på nationell och regional nivå; implementeringen på kommunal nivå förblir ojämn. Vanuatus VDPA-NDMO-modell beskrivs ovan. För djupare bakgrund, läs CRPD-ordlisteposten, det nationella regelverksregistret och det bredare rapporteringsregistret för 2026.

Uppmaning till katastrofplanerare och finansiärer

Fördragets golv anger vad funktionsinkluderande katastrofberedskap kräver; vad undersökningsdata visar är att klyftan handlar om allokering och inkludering vid planeringsbordet. Konkreta nästa steg för 2026:

• Övergå till fullt multimodal CAP-leverans. Granska de fyra leveranskanaler (SMS plus tillgänglig push, ljudsiren, visuellt blixtljus, teckenspråksvideo i sändning) och slut den modalitet som saknas i den nationella varningskedjan.
• Ge OPD:er plats vid DRR-samordningsbordet som principaler. Inkludering i strategiutformning, beredskapsplanering och efterhandsgranskning — inte som intressenter informerade i efterhand.
• Bryt ned Sendais övervakningsdata efter funktionsnedsättning. Målen E, F och G är formellt nedbrytbara; att lämna in nedbrytna data är det som gör ramverket operativt.
• Behandla deinstitutionalisering som DRR. Koppla samman den socialpolitiska deinstitutionaliseringsvägen med DRR-portföljen; institutionella koncentrationer är en mätbar katastrofrisksmultiplikator.
• Märk funktionsinkludering i de humanitära finansieringsmarkörerna. Flytta den funktionsinkluderande finansieringsandelen på 11 % mot prevalensbaslinjen på 15 %, och kräv en namngiven funktionsinkluderingspost i förlust- och skadefondens projektgodkännanden från återfyllnadscykeln 2026 och framåt.
• Granska efterlevnad av tillgängliga skyddsrum och evakueringscentra mellan händelserna. Integrera IASC Sphere-anpassade standarder i byggkoden, och genomför gemensamma granskningar med OPD:er i lugnet, efter Vanuatumodellen.
• Fånga funktionsnedsättning vid intaget för fördrivna befolkningar. Bygg in Washington Groups Short Set-frågor i flyktings- och internflyktingregistrering så att den fördrivna befolkningen med funktionsnedsättning blir synlig för insatsen.

Slutsats

Sendairamverket, artikel 11 i CRPD och IASC-riktlinjerna från 2019 säger kollektivt vad funktionsinkluderande katastrofberedskap ser ut med tillräcklig operativ detalj att inget land 2026 kan hävda att det inte vet. Halvtidsgranskningen 2025, Türkiye–Syrien-registret efter händelsen, cyklonsäsongerna i Stilla havet och fördrivningsdata från Ukraina visar att klyftan handlar om nationell budgetallokering, om vem som sitter vid planeringsbordet, och om huruvida OPD:er samordnas som principaler eller informeras som intressenter. Att stänga den före 2030 är vad Sendais halvtidspunkt begärde. Om de kommande fem åren levererar det är återigen ett nationellt budgetbeslut.