Inclusie van mensen met een beperking in rampenvoorbereiding: het Sendai-middelpunt, de bewijsbasis 2024-26, en wat 'niemand achterlaten' operationeel betekent

Leestijd: 7 minuten

Elf jaar na het Sendai-kader voor rampenrisicovermindering 2015-2030 blijft de inclusie van mensen met een beperking de meest genoemde en minst geïmplementeerde verbintenis in de gehele rampenrisicovermindering (DRR)-architectuur. De tussentijdse evaluatie in 2025 tijdens de Hoge-Niveau Vergadering van de VN-Algemene Vergadering in februari noemde het tekort in klare taal, en de rampenkroniek van de tussenliggende vierentwintig maanden — Turkije-Syrië, drie Pacifische cycloenseizoenen, het derde jaar van de Oekraïense ontheemding — leverde de operationele details. Dit rapport synthetiseert wat de gegevens zeggen over de inclusie van mensen met een beperking in de rampenvoorbereiding in 2026, beoordeeld aan de hand van de minimumeisen die zijn gesteld door het Sendai-kader, Artikel 11 van het CRPD en de IASC-richtlijnen van 2019.

Mensen met een beperking sterven bij rampen tot vier keer zo vaak als de algemene bevolking, terwijl in 2024 minder dan 11% van de humanitaire financiering werd gekenmerkt als inclusief voor mensen met een beperking, tegen een wereldwijde prevalentie van beperkingen van ongeveer 15% — de WHO-schatting van 2024 van 1,3 miljard mensen, ofwel één op de zes. Het drievoudige verschil tussen de bevolking, de financiering en de sterftecijfers is de kernconclusie van dit rapport, en het is de maatstaf die het Sendai-middelpunt overheden heeft gevraagd te overbruggen vóór 2030.

Overzicht van naleving van inclusie bij rampen

De inclusie van mensen met een beperking in rampenvoorbereiding berust op drie dragende instrumenten. Het Sendai-kader, aangenomen op de Derde VN-Wereldconferentie over DRR in maart 2015, is het enige universele DRR-instrument en het enige met een expliciet, herhaald mandaat voor inclusie van mensen met een beperking; mensen met een beperking worden benoemd in Prioriteiten voor Actie 1, 2, 3 en 4, en Doelstellingen E, F en G worden formeel naar beperking uitgesplitst in het Sendai-monitoringkader dat UNDRR beheert. Artikel 11 van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (CRPD), in werking getreden in 2008, verplicht Staten die partij zijn alle nodige maatregelen te nemen om de bescherming en veiligheid van mensen met een beperking in risicosituaties te waarborgen. De Richtlijnen van het Inter-Agency Standing Committee (IASC) over de inclusie van mensen met een beperking in humanitaire actie, aangenomen in november 2019, stellen de feitelijke sector-per-sector-normen die humanitaire actoren worden geacht te halen.

Afgezet tegen die minimumnorm, komen vijf tekortkomingen steeds terug in de bewijsbasis van 2024-26:

• Het tekort aan multimodale vroegtijdige waarschuwing — operationele, volledig multimodale levering via het Common Alerting Protocol (SMS plus toegankelijke pushmelding, geluidssirene, visuele stroboscoop en gebarentaalvideo) bestaat in minder dan 30 van de ongeveer 130 landen die CAP hebben geïmplementeerd.
• Het tekort in institutionele evacuatie — residentiële instellingen voor ouderen en mensen met een verstandelijke of psychosociale beperking hebben doorgaans geen functionerend evacuatieplan, waardoor de mensen die het minst in staat zijn zichzelf te evacueren in één gebouw worden geconcentreerd.
• Het tekort aan toegankelijke opvang en evacuatiecentra — deurbreedtes, hoekverhoudingen van hellingbanen en toegankelijke sanitaire voorzieningen in tijdelijke nederzettingen voldoen in de meeste post-rampenaudits niet aan de IASC-Sphere-normen.
• Het tekort aan uitgesplitste ontheemdingsgegevens — registratiemechanismen in ontvangende staten meten beperkingen bij de intake structureel niet, waardoor de ontheemde bevolking met een beperking onzichtbaar blijft in de operationele gegevens.
• Het financieringsmarkeringstekort — slechts ongeveer 11% van de humanitaire financiering wordt gekenmerkt als inclusief voor mensen met een beperking, en nationale DRR-budgetten die specifiek voor toegankelijkheid zijn gemarkeerd, bevinden zich in de lage enkelvoudige cijfers, zelfs in staten met veel rapportagecapaciteit.

De verdragsbodem is aanwezig; het implementatiegat is een kwestie van nationale budgettoewijzing, van wie er aan de planningstafel zit, en van de vraag of organisaties van mensen met een beperking (OPD’s) worden betrokken als principalen of als belanghebbenden worden geïnformeerd.

Uitsplitsing per domein

De bewijsbasis van 2024-26 valt uiteen in vier operationele domeinen: vroegtijdige waarschuwingssystemen, institutionele bewoners en evacuatie, recente casestudies en klimaatadaptatiefinanciering.

Vroegtijdige waarschuwingssystemen: multimodale CAP-adoptie

Sendai-doelstelling G — “de beschikbaarheid van en toegang tot multigevaar vroegtijdige waarschuwingssystemen substantieel vergroten” — is de doelstelling met de duidelijkste toegankelijkheidstest, en degene waarbij het tekort het meest meetbaar is. Het Common Alerting Protocol (CAP), een ITU-T-norm (X.1303) waarmee één waarschuwingsbericht tegelijk in meerdere modaliteiten (tekst, audio, visueel, gebarentaalvideo) kan worden verzonden, is het geaccepteerde technische antwoord van het vakgebied.

De WMO-ITU CAP-adoptietracker, bijgewerkt tot eind 2025, vermeldde CAP-implementatie in ongeveer 130 landen. Operationeel, volledig multimodaal CAP — dezelfde waarschuwing via SMS, toegankelijke pushmelding, geluidssirene, visuele stroboscoop en gebarentaalvideo op de omroep — is geconcentreerd in minder dan 30. De rest gebruikt CAP slechts gedeeltelijk: op SMS gebaseerde mobiele waarschuwingen die dove gebruikers zonder visuele bevestiging uitsluiten; geluidssirenes die blinde gebruikers kunnen horen maar geen instructies geven; alleen-visuele waarschuwingen die doofblinde gebruikers volledig missen. Het initiatief van de VN-secretaris-generaal Early Warnings for All, in maart 2022 gelanceerd met als doel volledige wereldwijde dekking eind 2027, heeft multimodale toegankelijkheid als een van zijn formele werkstromen opgenomen; het tussentijdse rapport van 2025 merkt op dat van de 30 prioriteitslanden die zijn aangewezen voor eerste opschaling, minder dan de helft medio 2025 beschikte over een nationaal plan met expliciete toegankelijkheidsbepalingen voor mensen met een beperking.

Institutionele bewoners en evacuatie

De IASC-richtlijnen specificeren trappenhuisstoelen voor evacuatie, hellende opvangruimten en toegankelijke sanitaire voorzieningen als de operationele minimumnorm voor de opvang en evacuatie van mensen met een beperking. Post-rampenaudits over de rapportagecyclus 2023-25 stellen vast dat die voorzieningen ontbreken in de openbare-gebouwinventarissen van de meeste getroffen rechtsgebieden. Waar deinstitutionaliseringsreformen vóór een ramp zijn gevorderd, is het risicoprofiel van de bevolking met een beperking meetbaar lager, omdat gemeenschapsgerichte diensten veerkrachtiger blijken dan institutionele. De terugkerende beleidsimplicatie, genoemd in de gezamenlijke verklaring van het European Disability Forum in 2024 met Inclusion Europe, is dat deinstitutionalisering rampenrisicovermindering is: een residentiële instelling in het pad van een overstroming, een bosbrand of een frontlinie concentreert de mensen die het minst in staat zijn zichzelf te evacueren in één gebouw zonder plan voor hen.

Turkije-Syrië, 6 februari 2023

De aardbeving met een magnitude van 7,8 die op 6 februari 2023 in de vroege ochtend de grens Turkije-Syrië trof, gevolgd door een naschok van 7,5 op dezelfde dag, doodde meer dan 59.000 mensen en ontheemde meer dan 3 miljoen. Postrampenevaluaties — uitgevoerd in de loop van 2023 en 2024 door de Disability-Inclusive Disaster Response Coalition, de International Disability Alliance, Human Rights Watch en de Turkse Confederatie van Gehandicapten (Türkiye Sakatlar Konfederasyonu) — hebben het meest gedetailleerde operationele verslag opgeleverd dat het vakgebied heeft gehad sinds de evenementen in Tōhoku in 2011 en Nepal in 2015.

De terugkerende bevindingen: bewoners van residentiële instellingen in de getroffen provincies hadden geen functionerend evacuatieplan; dove bewoners misten de ochtendwaarschuwingen via SMS van AFAD (het Directoraat Rampen- en Noodbeheer) volledig omdat de waarschuwingen alleen-audio waren op de meeste netwerken; rolstoelgebruikers werden uitgesloten van bovenverdiepingevacuaties in beschadigde maar nog staande gebouwen omdat de trappenstoelen voor evacuatie die de IASC-richtlijnen specificeren ontbraken in bijna elk geïnventariseerd openbaar gebouw. In de eerste zes maanden ingezette tijdelijke containerlocaties waren grotendeels niet-toegankelijk. Reconstructieaanbestedingen van de Turkse Huisvesting Ontwikkelingsadministratie (TOKİ) in 2024 begonnen toegankelijkheidsspecificaties op te nemen, maar uit de vervolgbeoordeling van de coalitie in 2025 bleek dat de feitelijke naleving aanzienlijk achterliep op de aanbestedingstaal. De Syrische kant van de grens, waar de respons werd belemmerd door sancties, verdeeld territoriaal bestuur en tien jaar eerder conflictgedreven institutioneel verval, produceerde bijna geen operationele gegevens over beperkingen — op zichzelf een bevinding die de rapporten van de coalitie onderstrepen.

Pacifische cycloenseizoenen 2023-24 en 2024-25

De Pacifische cycloenseizoenen van 2023-24 en 2024-25 waren de duidelijkste demonstratie van het vakgebied van hoe lokaal geleide, OPD-gecoördineerde rampenrespons er in de praktijk uitziet. Cycloon Lola, die Vanuatu trof als een Categorie 5-systeem op 24-25 oktober 2023 — de vroegst geregistreerde Categorie 5 in het Zuidelijk Halfrond-seizoen — werd gevolgd door Cyclonen Judy en Kevin (maart 2023, achteraf), Mal (november 2023) en een reeks late 2024-systemen inclusief de randeffecten van Kong-Rey.

De Vanuatu Disability Promotion and Advocacy Association (VDPA), werkend met het National Disaster Management Office en het Pacific Disability Forum (PDF), voerde een model voor inclusieve rampenrespons uit dat andere Pacifische NDMO’s zijn gaan kopiëren. Het model heeft drie operationele componenten: een vooraf geplaatst register van mensen met een beperking op provincie- en gemeentelijk niveau, bijgehouden met toestemming en alleen gebruikt door opgeleid NDMO- en VDPA-personeel; gemeenschapsniveau-focuspersonen voor beperkingen opgeleid in multimodale waarschuwingsverspreiding, die de vroege waarschuwing naar de laatste kilometer brengen wanneer SMS en radio niet bereiken; en toegankelijkheidsaudits van evacuatiecentra uitgevoerd gezamenlijk met de Dienst Openbare Werken in de rustperiodes tussen cycloenenseizoenen. Het model is niet perfect — de registers zijn onvolledig in afgelegen buiteneilandgemeenschappen, en het auditprogramma heeft achtergelopen op het schoolgebouwenprogramma — maar het is het dichtstbijzijnde functionerende voorbeeld van Sendai-prioriteiten 2 en 4 in een kleineilandcontext. De regionale beoordeling van PDF van 2024 wees erop dat Fiji, Tonga en de Salomonseilanden begonnen zijn elementen van het Vanuatu-model aan te passen, met wisselende voortgang bij de financiering van de focalpointnetwerken op schaal.

Oekraïne: ontheemding en de institutionaliseringsmultiplicator

Pre-invasiebaselines van de Staatsdienst Statistiek schatte ongeveer 2,7 miljoen personen met een geregistreerde beperking in Oekraïne, waarbij het werkelijke prevalentiecijfer (met behulp van de WHO-basislijn van 15%) dichter bij 6 miljoen ligt. De geregistreerde ontheemde bevolkingsdata van de VN-Vluchtelingenorganisatie, bijgewerkt tot 2025, toont ongeveer 6,8 miljoen Oekraïense vluchtelingen geregistreerd in Europa en nog eens naar schatting 3,7 miljoen intern ontheemden; de prevalentie van beperkingen in die populaties wordt consequent onderteld omdat de registratiemechanismen in ontvangende staten dit bij de intake niet vastleggen.

Het operationele verslag van 2022 tot en met 2025 is gedetailleerd gedocumenteerd door Human Rights Watch, het European Disability Forum en de Nationale Vergadering van Mensen met Beperkingen van Oekraïne (NAPD). Drie bevindingen komen steeds terug. Ten eerste werd de evacuatie van residentiële instellingen voor ouderen en mensen met een verstandelijke of psychosociale beperking in het pad van oprukkende frontlinies, in de eerste maanden, uitgevoerd via papieren “evacuatielijsten” zonder duidelijke verantwoordelijkheid tussen het Ministerie van Sociaal Beleid en regionale besturen. Ten tweede was toegankelijke-opvangvoorziening in West-Oekraïne en in ontvangende staten gedurende 2022-23 een beperkende factor en bleef gedeeltelijk in 2024. Ten derde, waar deinstitutionaliseringsreformen vóór 2022 waren gevorderd — met name in sommige westelijke oblasts — was het ramprisicoprofiel van de bevolking met een beperking meetbaar lager.

Klimaatadaptatiefinanciering en het Loss and Damage Fonds

Het Loss and Damage Fonds (formeel het Fonds voor het reageren op Verlies en Schade), overeengekomen op COP27 in november 2022, geoperationaliseerd op COP28 in december 2023, en met de eerste formele uitbetalingsbeslissingen van zijn bestuur gedurende 2024 en 2025, is het nieuwste onderdeel van de architectuur. Inclusie van mensen met een beperking werd aan de orde gesteld in het governanceontwerp van het fonds — door de International Disability Alliance en een coalitie van OPD’s uit klimaatkwetsbare staten — maar de oprichtingsinstrumenten noemen beperkingen niet als een overkoepelende verbintenis, en de initiële projectpijplijn die werd goedgekeurd op de vergaderingen van het bestuur in 2025 bevatte geen expliciete regels voor inclusie van mensen met een beperking buiten generieke taal over “kwetsbare groepen”. De advocacyvraag in de aanloop naar de aanvullingscyclus van het fonds in 2026 is voor de soort benoemde, gebudgetteerde beperkingsinclusiebepaling die het Sendai-monitoringkader nominaal al vereist.

Kwantitatieve inzichten

Samen bezien produceren de monitoringgegevens 2024-26 een consistente reeks percentages:

• Tot 4× — de rampensterfte-multiplicator voor mensen met een beperking, het cijfer dat het meest wordt aangehaald in de tussentijdse Sendai-beoordeling en het UN ESCAP 2024 Azië-Pacifisch Rampenrapport, gebaseerd op post-rampensterftebeoordelingen vanaf de aardbeving in Tōhoku in 2011.
• 11% van de humanitaire financiering was in 2024 gemarkeerd als inclusief voor mensen met een beperking, het aandeel gerapporteerd in het Global Humanitarian Assistance Report 2024 van Development Initiatives, tegen een wereldwijde basislijn voor de prevalentie van beperkingen van 15%.
• 15% van de wereldbevolking — ongeveer 1,3 miljard mensen, ofwel 1 op de 6 — leeft met een significante beperking conform de WHO-basislijn van 2024, het cijfer waartegen elke operationele benchmark voor inclusie van beperkingen moet worden afgelezen.
• Minder dan 40 rapporterende staten hadden uitgesplitste gegevens over beperkingen ingediend voor lokale DRR-strategieën vanaf de Sendai-rapportagecyclus van 2023, ondanks het feit dat Doelstellingen E, F en G formeel naar beperking uitsplitsbaar zijn.
• Raadpleging van mensen met een beperking bij de ontwikkeling van nationale DRR-strategieën werd door 70-plus staten zelf gerapporteerd, maar was in minder dan de helft van die gevallen verifieerbaar, aldus het tussentijdse beoordelingsrapport van UNDRR.
• Ongeveer 130 landen hebben CAP geïmplementeerd; minder dan 30 gebruiken het als volledig multimodaal, aldus de WMO-ITU CAP-adoptietracker (eind 2025).
• Van de 30 Early-Warnings-for-All-prioriteitslanden hadden minder dan de helft een nationaal plan met expliciete toegankelijkheidsbepalingen voor beperkingen per het tussentijdse initiatiefrapport van 2025.
• Nationale DRR-budgetten gemarkeerd voor toegankelijkheid bevinden zich in de lage enkelvoudige cijfers, zelfs in staten met hoge rapportagecapaciteit.

Samengevat: een bevolkingsaandeel van 15%, een sterfte-multiplicator van tot 4×, een financieringsmarkering van 11%, en een nationale begrotingstoewijzing in de lage enkelvoudige cijfers. De cijfers beschrijven één structurele vorm — een bevolking die onevenredig blootstaat aan rampensterfte, onevenredig weinig middelen heeft voor rampenvoorbereiding en onevenredig onzichtbaar is in de rampengegevens.

Hoe goed beleid eruitziet in 2026

De Politieke Verklaring van de tussentijdse beoordeling van 2025 van 19 mei 2023 herbevestigde de taal over inclusie van beperkingen en voegde twee specifieke nieuwe regels toe: een oproep tot CAP-adoptie met multimodale waarschuwing, en een expliciete verwijzing naar de IASC-richtlijnen als operationele minimumnorm. De landen die dit goed doen, delen vijf kenmerken, niet één: (1) een nationale DRR-strategie die inclusie van beperkingen met meetbare indicatoren benoemt, geen aspiratieve taal; (2) OPD’s aan de DRR-coördinatietafel vanaf het strategieontwerp tot en met de nabeschouwing; (3) multimodale CAP-conforme vroegtijdige waarschuwing met geauditeerde toegankelijkheid in alle vier modaliteiten; (4) normen voor toegankelijke opvang en toegankelijke evacuatiecentra geïntegreerd in de bouwcode en geauditeerd tussen evenementen; en (5) een deinstitutionaliseringspad behandeld als onderdeel van het DRR-portfolio, niet als een afzonderlijk sociaalbeleidsspoor.

Drie landenvoorbeelden tonen hoe dit er operationeel uitziet. Het Cycloon Voorbereidingsprogramma (CPP) van Bangladesh, gezamenlijk gerund door de Regering van Bangladesh en de Bangladesh Rode Halve Maan Maatschappij sinds 1973, heeft inclusietraining voor beperkingen opgenomen in zijn vrijwilligersnetwerk van 76.000 personen sinds 2018 en werkt samen met het Nationaal Forum van Organisaties die Werken met Gehandicapten (NFOWD) aan multimodale waarschuwingsverspreiding in kustdistricten. Het Bureau voor Civiele Verdediging (OCD) van de Filipijnen, onder Republiekswet 10121, heeft de formele opname van organisaties van mensen met een beperking in zijn DRR-raden op nationaal en regionaal niveau vastgelegd; de implementatie op gemeentelijk niveau blijft ongelijkmatig. Vanuatu’s VDPA-NDMO-model is hierboven beschreven. Lees voor verdere achtergrond de CRPD-glossariuminvoer, de nationale regelgevingsindex en het bredere rapportageoverzicht 2026.

Oproep tot actie voor rampenplanners en financiers

De verdragsbodem benoemt wat inclusieve rampenvoorbereiding voor mensen met een beperking vereist; wat de enquêtegegevens tonen, is dat het tekort een kwestie is van toewijzing en inclusie aan de planningstafel. Concrete vervolgstappen voor 2026:

• Overstap naar volledig multimodale CAP-levering. Controleer de vier leveringskanalen (SMS plus toegankelijke pushmelding, geluidssirene, visuele stroboscoop, gebarentaalvideo op omroep) en sluit welke modaliteit dan ook die ontbreekt in de nationale waarschuwingsketen.
• Zet OPD’s aan de DRR-coördinatietafel als principalen. Inclusie bij strategieontwerp, contingentieplanning en nabeschouwing — niet als belanghebbenden die achteraf worden geïnformeerd.
• Splits de Sendai-monitoringgegevens uit naar beperking. Doelstellingen E, F en G zijn formeel uitsplitsbaar; het indienen van de uitgesplitste gegevens is wat het kader operationeel maakt.
• Behandel deinstitutionalisering als DRR. Verbind het sociaalbeleidsdeinstitutionaliseringspad met het DRR-portfolio; institutionele concentraties zijn een meetbare risico-multiplicator voor rampen.
• Markeer inclusie van beperkingen in de humanitaire-financieringsmarkeringen. Beweeg het aandeel humanitaire financiering dat inclusief is voor beperkingen van 11% naar de prevalentiebasislijn van 15%, en vereist een benoemde includelregel voor beperkingen in de projectgoedkeuringen van het Loss and Damage Fonds vanaf de aanvulling 2026.
• Controleer naleving van toegankelijke opvang en toegankelijke evacuatiecentra tussen evenementen. Integreer de IASC-Sphere-normen in de bouwcode en voer gezamenlijke audits uit met OPD’s in de rustige periodes, op het Vanuatu-model.
• Leg beperkingen vast bij de intake voor ontheemde bevolkingen. Voeg een Washington Group Short Set-vraag in in de registratie van vluchtelingen en intern ontheemden zodat de ontheemde bevolking met een beperking zichtbaar wordt voor de respons.

Conclusie

Het Sendai-kader, Artikel 11 van het CRPD en de IASC-richtlijnen van 2019 zeggen gezamenlijk hoe inclusieve rampenvoorbereiding voor mensen met een beperking eruit ziet, in voldoende operationeel detail dat geen enkel land in 2026 kan beweren het niet te weten. De tussentijdse beoordeling van 2025, het post-rampenoverzicht van Turkije-Syrië, de Pacifische cycloenseizoenen en de Oekraïne-ontheemdingsgegevens tonen dat het tekort een kwestie is van nationale begrotingstoewijzing, van wie er aan de planningstafel zit, en van de vraag of OPD’s worden gecoördineerd als principalen of als belanghebbenden worden geïnformeerd. Het dichten ervan vóór 2030 is wat het Sendai-middelpunt vroeg. Of de komende vijf jaar dit zullen waarmaken, is opnieuw een nationale begrotingsbeslissing.