Croatia

Le régime d'accessibilité numérique de la Croatie est le fruit de deux directives de l'Union européenne transposées sur un fondement constitutionnel antérieur à l'adhésion à l'UE. Les sites web du secteur public sont soumis à des obligations depuis 2019, lorsque la loi sur l'accessibilité des sites web et applications mobiles des organismes du secteur public (Zakon o pristupačnosti mrežnih stranica i programskih rješenja za pokretne uređaje tijela javnog sektora, NN 17/2019) a transposé la directive (UE) 2016/2102 en droit croate. Les produits et services du secteur privé ont suivi en 2023, lorsque la loi sur l'accessibilité des produits et services (Zakon o pristupačnosti proizvoda i usluga, NN 75/2023) a transposé la directive (UE) 2019/882 (l'Acte européen sur l'accessibilité, EAA) avant la date d'application à l'échelle de l'UE du 28 juin 2025. Ces deux textes reposent sur un ancrage constitutionnel et un bureau de médiateur spécialisé peu communs à l'échelle de l'UE.

Le socle constitutionnel et conventionnel

La Constitution de la République de Croatie de 1990 (Ustav Republike Hrvatske) fournit deux ancrages distincts pour les droits des personnes handicapées. L'article 14 garantit que « toute personne en République de Croatie jouira des droits et libertés, sans distinction de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, de conviction politique ou autre, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance, d'éducation, de statut social ou d'autres caractéristiques » — une clause que la Cour constitutionnelle (Ustavni sud) a interprétée comme incluant le handicap parmi les « autres caractéristiques » protégées, régulièrement invoquée dans les recours en juridiction administrative contre les décisions de sanction prises en vertu des lois relatives aux droits des personnes handicapées. L'article 57 va plus loin : il oblige l'État à prendre soin des personnes handicapées et à assurer leur intégration dans la vie sociale — une clause d'obligation positive que les tribunaux ont traitée comme ayant une portée substantielle.

La Croatie a ratifié la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées le 15 août 2007, devenant l'un des premiers États européens à ratifier conjointement la convention et son protocole facultatif. La convention est entrée en vigueur pour la Croatie le 3 mai 2008. L'article 9 de la CRPD (accessibilité), l'article 21 (liberté d'expression et accès à l'information) et l'article 33 (mise en œuvre nationale et surveillance) sont les instruments de droit international les plus fréquemment cités dans les documents de politique d'accessibilité croates. Les observations finales du Comité de la CRPD sur la Croatie ont signalé la désinstitutionnalisation, l'éducation inclusive, l'accessibilité de l'environnement bâti et l'accessibilité des services numériques comme domaines prioritaires — des thèmes auxquels répondent explicitement la loi de transposition de la WAD de 2019, la loi de transposition de l'EAA de 2023 et la Stratégie nationale pour l'égalisation des chances des personnes handicapées.

Deux autres instruments nationaux complètent les ancrages constitutionnel et CRPD. La loi sur la langue des signes croate (Zakon o hrvatskom znakovnom jeziku i ostalim sustavima komunikacije gluhih i gluhoslijepih osoba u Republici Hrvatskoj, NN 82/2015) a accordé en 2015 une reconnaissance légale à la langue des signes croate (hrvatski znakovni jezik, HZJ) — plaçant la Croatie parmi les États membres de l'UE disposant d'une reconnaissance législative explicite d'une langue des signes nationale. La loi sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées établit le cadre des quotas d'emploi et le système de réadaptation professionnelle géré par le Service de l'emploi croate (HZZ). Ces instruments, conjointement avec la loi anti-discrimination, forment l'écosystème plus large des droits des personnes handicapées dans lequel s'inscrivent les transpositions de la WAD et de l'EAA.

Accessibilité du secteur public : la voie WAD

La directive (UE) 2016/2102 — la Directive sur l'accessibilité des sites web (WAD) — a été transposée en droit croate par une loi distincte, la Loi sur l'accessibilité des sites web et applications mobiles des organismes du secteur public (Zakon o pristupačnosti mrežnih stranica i programskih rješenja za pokretne uređaje tijela javnog sektora), promulguée sous la référence NN 17/2019 le 23 février 2019. La loi est entrée en vigueur rétroactivement à la date d'échéance de transposition de l'UE du 23 septembre 2018 sur le fond, et oblige tout organisme du secteur public en Croatie — administration centrale, autorités de comté et municipales, universités financées par l'État, hôpitaux gérés par des organismes publics et entreprises publiques relevant de la définition élargie de l'UE — à rendre leurs sites web et applications mobiles conformes à la norme technique fixée par la loi.

Trois obligations concrètes en découlent :

• Conformité. Les sites web et applications mobiles doivent être conformes à la norme européenne harmonisée EN 301 549 (actuellement v3.2.1, intégrant WCAG 2.1 niveau AA). Le Bureau central d'État pour le développement de la société numérique (SDURDD) publie des orientations fixant le niveau de conformité à WCAG 2.1 AA dans l'attente de la mise à jour formelle de EN 301 549 pour intégrer WCAG 2.2.
• Déclaration d'accessibilité. Chaque organisme soumis à la loi doit publier, en croate, une déclaration d'accessibilité structurée (izjava o pristupačnosti) couvrant le statut de conformité, le contenu exclu du champ de la directive (modules tiers, anciens documents bureautiques antérieurs à septembre 2018, enregistrements archivés) et un mécanisme de plainte. La déclaration doit être lisible par machine et est déposée dans le registre national géré par le SDURDD.
• Procédure de retour et d'application. Les utilisateurs doivent pouvoir soumettre des plaintes d'accessibilité à l'organisme concerné. Les plaintes non résolues peuvent être portées devant le Pučki pravobranitelj (Médiateur), qui fait office d'organe national d'application de la WAD.

L'architecture de supervision est partagée. Le Pučki pravobranitelj (Médiateur de la République de Croatie) est l'organe d'application désigné pour les plaintes d'accessibilité en vertu de la loi, et le mécanisme de surveillance indépendant au titre de l'article 33(2) de la CRPD — un rôle renforcé par le statut plus large d'organe d'égalité de l'institution. Le SDURDD assure le suivi technique : les cycles de surveillance simplifiée et approfondie requis par la décision d'exécution (UE) 2018/1523, le registre national des déclarations d'accessibilité et les orientations publiées sur la conformité à EN 301 549. Les deux institutions coopèrent dans les cas où un résultat de surveillance technique déclenche une procédure de plainte.

Les examens biennaux de la Commission européenne sur la mise en œuvre de la WAD ont inclus la Croatie parmi les États membres ayant achevé la transposition formelle et disposant d'un organe d'application opérationnel, tout en signalant dans les cycles précédents la nécessité de renforcer les données de surveillance structurée. Aucune procédure d'infraction active relative à la transposition de la WAD n'est en cours contre la Croatie au milieu de l'année 2026.

Accessibilité du secteur privé : la voie EAA

L'Acte européen sur l'accessibilité — directive (UE) 2019/882 — a été transposé en droit croate par une loi distincte, la Loi sur l'accessibilité des produits et services (Zakon o pristupačnosti proizvoda i usluga), promulguée sous la référence NN 75/2023 le 7 juillet 2023, près de deux ans avant la date d'application à l'échelle de l'UE. Les obligations substantielles pesant sur les entreprises sont entrées en vigueur le 28 juin 2025, conformément à l'article 31 de la directive.

La loi couvre l'intégralité du champ des produits et services de la directive :

• Produits : matériel informatique et systèmes d'exploitation, terminaux en libre-service (distributeurs automatiques, billetteries, bornes d'enregistrement), équipements terminaux grand public permettant d'accéder aux services de médias audiovisuels, équipements terminaux grand public utilisés pour les services de communications électroniques, et liseuses électroniques.
• Services : services de communications électroniques, services donnant accès aux services de médias audiovisuels, éléments des services de transport aérien, routier, ferroviaire et maritime de voyageurs, services bancaires aux consommateurs, livres numériques et logiciels dédiés, et services de commerce électronique.

La loi reprend la dérogation pour les microentreprises prévue par la directive : les entreprises de moins de 10 salariés dont le chiffre d'affaires annuel ou le total du bilan ne dépasse pas 2 millions d'euros sont exemptées des obligations relatives aux services (mais pas de celles relatives aux produits, qui relèvent d'un critère fondé sur la qualité de fabricant plutôt que sur celle d'employeur). La période transitoire pour les terminaux déjà en service au 28 juin 2025 s'étend jusqu'au 28 juin 2045 ou jusqu'à la fin de vie économique utile du terminal, la date la plus proche étant retenue — une longue échéance calibrée sur le cycle d'amortissement des distributeurs automatiques des agences bancaires et des billetteries des réseaux de transport.

L'autorité chef de file est le Ministère du travail, des retraites, de la famille et de la politique sociale (Ministarstvo rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike, MROSP). Le MROSP abrite la fonction de surveillance du marché au titre de l'EAA et coordonne l'action avec les régulateurs sectoriels côté services : la Banque nationale croate (Hrvatska narodna banka, HNB) pour les services bancaires aux consommateurs, l'Autorité réglementaire croate pour les activités de réseau (Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti, HAKOM) pour les communications électroniques, et l'Agence pour les médias électroniques (Agencija za elektroničke medije, AEM) pour les services de médias audiovisuels. La surveillance transfrontalière du marché suit les procédures du règlement (UE) 2019/1020 et est coordonnée via le Système d'information et de communication pour la surveillance du marché (ICSMS).

Le filet de sécurité transversal : la loi anti-discrimination

La Loi anti-discrimination (Zakon o suzbijanju diskriminacije, ZSD) — promulguée sous la référence NN 85/08 et modifiée par NN 112/12 — reconnaît le handicap comme une caractéristique protégée et interdit la discrimination directe et indirecte, le harcèlement, la victimisation et le refus d'aménagement raisonnable. La loi désigne le Pučki pravobranitelj comme organe national central d'égalité chargé du traitement des plaintes et prévoit des voies de recours civiles parallèles pour les plaignants individuels.

La Croatie se distingue au sein de l'UE par la présence d'un second médiateur spécialisé dédié exclusivement aux droits des personnes handicapées : la Pravobraniteljica za osobe s invaliditetom (Médiatrice pour les personnes handicapées), bureau statutaire indépendant créé en 2008. Ce médiateur spécialisé reçoit les plaintes individuelles, intervient directement auprès des autorités publiques et des opérateurs privés, mène des enquêtes thématiques et rend compte annuellement au Hrvatski sabor (Parlement). Les plaintes d'accessibilité numérique — portails bancaires inaccessibles, sites municipaux inaccessibles, interfaces de paiement en ligne inaccessibles, plateformes de streaming inaccessibles — transitent régulièrement par ce bureau et ont produit un flux constant de recommandations publiques au cours de la dernière décennie. L'architecture de double médiateur signifie qu'un plaignant dispose de deux canaux parallèles : l'organe d'égalité général au titre de la ZSD, et le médiateur spécialisé dans le handicap au titre de la loi dédiée.

Les actions civiles au titre de la ZSD peuvent être portées devant les juridictions de droit commun pour obtenir réparation de préjudices matériels et immatériels (moraux). Il n'existe pas de plafond légal sur les dommages immatériels ; les indemnités accordées dans les affaires de discrimination fondée sur le handicap se sont généralement situées entre €500 et €10 000, les montants les plus élevés étant réservés aux cas de refus répétés ou de conséquences graves. Les procédures civiles et celles devant le médiateur peuvent se dérouler en parallèle — l'existence de l'une n'exclut pas l'autre.

Normes techniques et conformité

Le niveau de conformité applicable aux voies du secteur public (WAD) et du secteur privé (EAA) est ancré sur la même norme européenne harmonisée, EN 301 549, actuellement en vigueur dans sa version 3.2.1. EN 301 549 intègre WCAG 2.1 niveau AA comme exigence de base pour la conformité des contenus web et ajoute des exigences spécifiques aux applications mobiles, aux logiciels natifs, aux documents non web, au matériel et aux fonctionnalités de communication. La mise à jour de la norme pour intégrer WCAG 2.2 est en cours à l'ETSI et au CEN-CENELEC ; une fois publiée, la méthodologie de surveillance WAD du SDURDD et les orientations de surveillance du marché EAA du MROSP devraient intégrer la nouvelle version selon un calendrier de transition.

La législation secondaire adoptée en vertu de la loi de transposition de l'EAA de 2023 fixe les procédures d'évaluation de la conformité, la forme de la déclaration UE de conformité requise pour les produits concernés, les exigences relatives au dossier technique, l'interaction avec le marquage CE et le régime linguistique (les déclarations peuvent être émises en croate ou en anglais, avec une traduction en croate fournie sur demande). L'Institut croate de normalisation (Hrvatski zavod za norme, HZN) est l'organisme national de normalisation chargé d'adopter les normes européennes harmonisées dans le catalogue des normes croates.

Pour les déclarations d'accessibilité — requises tant en vertu de la loi de transposition de la WAD de 2019 que de la loi de transposition de l'EAA de 2023 — le modèle de la décision d'exécution (UE) 2018/1523 de la Commission est suivi intégralement dans le contexte du secteur public. L'exigence d'information sur l'accessibilité pour le secteur privé au titre de l'EAA est plus légère : un avis structuré d'« information aux consommateurs », en langage clair, précisant comment le produit ou service a été rendu accessible, où adresser les plaintes d'accessibilité et quelle norme de conformité a servi de référence.

Sanctions — la totalité de l'exposition

Une erreur fréquente dans la budgétisation de la conformité consiste à lire le tableau des amendes administratives de manière isolée et à conclure que les violations d'accessibilité en Croatie sont peu coûteuses. Ce n'est pas le cas. La colonne des amendes administratives constitue le plancher d'un empilement d'expositions à cinq niveaux : (1) amendes administratives au titre des quatre lois fondamentales ; (2) dommages civils pour discrimination, non plafonnés en droit de la responsabilité civile croate ; (3) exclusion des marchés publics, dont les implications en termes de pertes de revenus dépassent souvent largement le montant de l'amende ; (4) exposition aux recours des consommateurs et aux actions collectives dans le cadre général de la procédure civile ; et (5) procédures d'infraction de la Commission européenne contre l'État croate pour non-mise en œuvre systémique, qui se situent en dehors du régime national mais exercent en retour une pression politique sur les régulateurs nationaux pour qu'ils durcissent leur application. Tous les chiffres ci-dessous sont exprimés en euros — la Croatie a adopté l'euro comme monnaie officielle le 1er janvier 2023, en remplacement de la kuna (HRK) au taux de conversion fixe de 7,53450 HRK pour 1 € ; les montants des amendes prévus par les textes antérieurs à 2023 ont été redenominés en application de la loi sur l'introduction de l'euro.

Niveau 1 — amendes administratives au titre des quatre lois

L'article 30 de l'EAA oblige chaque État membre à prévoir des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives » — formulation que la Cour de justice de l'Union européenne a interprétée comme exigeant des plafonds suffisants pour modifier le calcul coût-avantage des grands opérateurs, et non de simples amendes nominales traitées comme un coût de fonctionnement. L'article 9 de la WAD impose le même critère de proportionnalité pour le secteur public. La transposition croate met en œuvre ces deux exigences au travers de dispositions d'amendes administratives à plusieurs niveaux, les niveaux supérieurs étant réservés aux violations réitérées ou systémiques.

Le plafond du niveau « très grave » de la Croatie se situe dans la partie basse à médiane de l'éventail européen. À titre de comparaison : le BFSG §37 allemand plafonne les amendes à €100 000 par incident ; l'ordonnance de transposition française de 2023 permet des amendes administratives allant jusqu'à €50 000 par produit non conforme, avec des pénalités journalières pour non-conformité persistante ; la Ley 11/2023 espagnole prévoit un cadre progressif atteignant €1 000 000 pour les infractions « très graves » ; la transposition italienne (D.Lgs. 82/2022) plafonne à €40 000 ; et les Pays-Bas ont signalé une exposition pouvant atteindre 5 % du chiffre d'affaires annuel pour les violations systémiques. Les chiffres croates se situent dans la fourchette basse à médiane — reflet à la fois du niveau de prix relativement faible en Croatie et de la préférence déclarée du régulateur pour les injonctions correctives plutôt que pour les amendes élevées dans le premier cycle de surveillance.

Niveau 2 — dommages civils pour discrimination (non plafonnés)

Au-delà de la voie administrative, les plaignants au titre de la Loi anti-discrimination peuvent engager des actions civiles parallèles devant les juridictions de droit commun pour obtenir réparation de préjudices matériels et immatériels (moraux). Le droit de la responsabilité civile croate ne fixe aucun plafond légal sur les dommages immatériels — les tribunaux les évaluent par référence à la gravité de la violation, à la durée du comportement discriminatoire, à la taille et aux ressources du défendeur et aux implications d'intérêt public plus larges de l'affaire. Les indemnités accordées dans les affaires de discrimination fondée sur le handicap au cours de la dernière décennie se sont généralement situées entre €500 et €7 500 par plaignant, quelques affaires médiatisées atteignant €10 000–€25 000 lorsque l'effet discriminatoire sur une catégorie d'utilisateurs était bien documenté. La voie civile est le circuit à risque le plus élevé pour les affaires impliquant des plaignants individuels nommés, en particulier lorsque la Pravobraniteljica za osobe s invaliditetom a déjà émis une recommandation publique contre le défendeur.

Niveau 3 — exclusion des marchés publics

La Loi croate sur les marchés publics (Zakon o javnoj nabavi, ZJN), transposant les directives européennes sur les marchés publics, exige des pouvoirs adjudicateurs qu'ils prennent en compte l'accessibilité dès le stade des spécifications techniques et permet l'exclusion des soumissionnaires ayant commis une faute professionnelle grave — catégorie incluant les décisions juridictionnelles en matière de discrimination liée à l'accessibilité et les constatations d'amendes administratives significatives au titre de la loi de transposition de l'EAA. Pour les fournisseurs opérant dans le secteur public croate, la perte d'éligibilité à un appel d'offres en cours (les valeurs contractuelles typiques se situent entre €500 000 et plusieurs millions d'euros) dépasse régulièrement le montant de l'amende administrative ayant entraîné l'exclusion d'un à deux ordres de grandeur.

Niveau 4 — exposition aux recours collectifs des consommateurs

La Croatie a transposé la directive européenne sur les actions représentatives (directive (UE) 2020/1828) par des modifications apportées à la Loi sur la protection des consommateurs (Zakon o zaštiti potrošača) et au Code de procédure civile en 2023, ouvrant une voie formelle d'action collective pour les litiges d'intérêt des consommateurs. Un service numérique excluant systématiquement une catégorie d'utilisateurs handicapés peut faire l'objet d'une action représentative introduite par une association qualifiée de protection des consommateurs au nom des consommateurs lésés, les dommages et les mesures d'injonction étant évalués par plaignant et agrégés. L'Association croate de protection des consommateurs et plusieurs ONG de défense des droits des personnes handicapées sont accréditées pour intenter de telles actions ; la première vague de décisions en matière d'accessibilité numérique est attendue au cours de la période 2026-27.

Niveau 5 — procédures d'infraction de la Commission européenne (au niveau étatique)

Le montant d'exposition le plus élevé dans le paysage de l'accessibilité de l'UE n'est pas une amende infligée à une entreprise — c'est la somme forfaitaire et la pénalité journalière que la Cour de justice de l'Union européenne peut imposer à un État membre en vertu de l'article 260(2) du TFUE pour défaut de transposition ou d'application d'une directive. La communication de la Commission de 2025 sur les sanctions financières fixe le montant forfaitaire indicatif minimum pour non-respect d'un arrêt antérieur de la CJUE à €1 344 000 pour la Croatie, avec des pénalités journalières calculées à partir d'une base d'environ €1 200–€8 000 par jour, multipliée par des coefficients de gravité et de durée. La Commission n'a pas ouvert de procédure d'infraction contre la Croatie ni au titre de la WAD ni au titre de l'EAA ; une procédure liée à l'EAA demeure un risque crédible pour la période 2026-28 pour tout État membre dont l'infrastructure nationale d'application accuserait des retards, et la pression d'une procédure d'infraction ouverte par la Commission entraîne régulièrement une intensification des poursuites administratives par le régulateur national.

Bilan d'application et perspectives

L'application dans le secteur public au titre de la loi de transposition de la WAD de 2019 a été régulière mais sans caractère particulièrement offensif. La méthodologie de surveillance du SDURDD produit deux fois par an des analyses simplifiées portant sur environ 1 500 sites web concernés et une tranche d'analyses approfondies d'une trentaine de sites par cycle. Les constats de non-conformité débouchent en premier lieu sur des injonctions de mesures correctives, les sanctions administratives étant réservées aux récidivistes ou aux cas où l'organisme public refuse de coopérer. Les rapports annuels du Pučki pravobranitelj font état d'une hausse régulière des plaintes liées à l'accessibilité depuis 2020, avec les sites municipaux, les portails universitaires et les sites des entreprises publiques (Chemins de fer croates, Poste croate, Radiotélévision croate) comme récurrents mis en cause.

L'application dans le secteur privé au titre de la loi de transposition de l'EAA de 2023 n'a débuté que le 28 juin 2025 et se trouve encore dans son premier cycle de surveillance à mi-2026. Le programme de surveillance du marché du MROSP priorise (selon son plan de travail publié 2025-2026) : l'accessibilité des applications bancaires (priorité particulière suite à l'entrée de la Croatie dans la zone euro et la vague qui en résulte de refonte des portails bancaires), l'accessibilité des interfaces de paiement en ligne, les bornes billetterie en libre-service dans les principaux pôles de transport (aéroport de Zagreb, aéroport de Split, grands terminaux de ferries), et les liseuses électroniques et logiciels mis sur le marché croate. La première série de décisions de sanctions administratives en vertu des dispositions de transposition de l'EAA est attendue dans la seconde moitié de 2026 ; l'attente générale dans le milieu réglementaire est que le MROSP accordera aux entités réglementées une courte période de grâce formelle (généralement une fenêtre de 60 jours de mesures correctives) avant d'infliger des pénalités, sauf en cas de non-conformité flagrante ou réitérée.

Le double canal des médiateurs — le Pučki pravobranitelj général et la Pravobraniteljica za osobe s invaliditetom spécialisée — a été la voie d'application la plus active au cours de la dernière décennie. Les rapports annuels de la médiatrice spécialisée au Hrvatski sabor ont régulièrement signalé l'inaccessibilité numérique des services bancaires, des portails d'administration publique et du commerce en ligne comme préoccupations systémiques, et ont émis des recommandations publiques contre des défendeurs nommés dans les secteurs des services financiers, du commerce de détail et de l'administration publique. Ces recommandations ne sont pas directement opposables au sens administratif du terme, mais elles ont régulièrement produit des corrections volontaires et, en cas de non-coopération, ont constitué le fondement de poursuites ultérieures au titre de la ZSD et d'actions civiles.

Ce qui se prépare en 2026-27

Trois évolutions concrètes à surveiller. Premièrement, la législation secondaire adoptée en vertu de la loi de transposition de l'EAA de 2023 est opérationnalisée tout au long de 2026 : exigences détaillées relatives au contenu du dossier technique, forme de la déclaration UE de conformité pour les produits concernés et procédure de désignation des organismes notifiés dans le cadre du régime d'évaluation de la conformité de l'EAA. Deuxièmement, le SDURDD a signalé une méthodologie nationale de surveillance actualisée conçue pour aligner la surveillance WAD de la Croatie sur WCAG 2.2 dès que EN 301 549 intégrera formellement la nouvelle version. Troisièmement, l'intégration de la Croatie dans la zone euro continue de susciter une vague de refonte des portails bancaires et des systèmes de paiement qui met à l'épreuve les obligations EAA en matière de services bancaires aux consommateurs quasi en temps réel — les premières conclusions du MROSP à l'encontre des principales banques de détail croates sont largement anticipées pour la fin de 2026.

Sur le plan de la surveillance internationale, le prochain rapport périodique de la Croatie au Comité de la CRPD est attendu en 2027, et la mise en œuvre de l'accessibilité au titre des voies WAD et EAA figurera en bonne place dans le prochain cycle d'observations finales. La Stratégie nationale pour l'égalisation des chances des personnes handicapées est le document de politique qui aligne la trajectoire de mise en œuvre entre les trois administrations (Pučki pravobranitelj, MROSP, SDURDD) et qui servira de référence à l'examen de la CRPD pour mesurer les progrès accomplis.