Croacia

El régimen croata de accesibilidad digital es el resultado de dos directivas de la Unión Europea transpuestas sobre una base constitucional que precede a la adhesión a la UE. Los sitios web del sector público están sujetos a obligaciones desde 2019, cuando la Ley sobre la accesibilidad de sitios web y aplicaciones móviles de los organismos del sector público (Zakon o pristupačnosti mrežnih stranica i programskih rješenja za pokretne uređaje tijela javnog sektora, NN 17/2019) incorporó al ordenamiento croata la Directiva (UE) 2016/2102. Los productos y servicios del sector privado se incorporaron en 2023, cuando la Ley sobre la accesibilidad de productos y servicios (Zakon o pristupačnosti proizvoda i usluga, NN 75/2023) transpuso la Directiva (UE) 2019/882 (el European Accessibility Act) antes de la fecha de aplicación europea del 28 de junio de 2025. Bajo ambas normas subyace un anclaje constitucional y una oficina de defensor especializado en discapacidad poco comunes en el ámbito de la UE.

El sustrato constitucional y convencional

La Constitución de la República de Croacia de 1990 (Ustav Republike Hrvatske) establece dos anclajes distintos para los derechos de las personas con discapacidad. El artículo 14 garantiza que «todos en la República de Croacia gozarán de derechos y libertades, independientemente de su raza, color, género, idioma, religión, convicción política o de otro tipo, origen nacional o social, patrimonio, nacimiento, educación, situación social u otras características» — una cláusula que el Tribunal Constitucional (Ustavni sud) ha interpretado en el sentido de incluir la discapacidad entre las «otras características» protegidas, y que se invoca de manera habitual en los recursos ante la jurisdicción contencioso-administrativa contra las resoluciones sancionadoras dictadas en el ámbito de la normativa de derechos de las personas con discapacidad. El artículo 57 va más lejos: obliga al Estado a dispensar una atención especial a las personas con discapacidad y a garantizar su integración en la vida social — una cláusula de obligación positiva que los tribunales han interpretado como algo más que un mero mandato programático.

Croacia ratificó la Convención de la ONU sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD) el 15 de agosto de 2007, convirtiéndose en uno de los primeros Estados europeos en ratificar tanto la convención como su Protocolo Facultativo. La convención entró en vigor para Croacia el 3 de mayo de 2008. El artículo 9 de la CRPD (accesibilidad), el artículo 21 (libertad de expresión y acceso a la información) y el artículo 33 (aplicación y monitorización nacional) son los instrumentos de derecho internacional más citados en los documentos de política de accesibilidad de Croacia. Las Observaciones Finales del Comité de la CRPD sobre Croacia han señalado la desinstitucionalización, la educación inclusiva, la accesibilidad del entorno construido y la accesibilidad de los servicios digitales como áreas prioritarias.

Dos instrumentos nacionales adicionales se suman a los anclajes constitucional y de la CRPD. La Ley de la lengua de signos croata (Zakon o hrvatskom znakovnom jeziku i ostalim sustavima komunikacije gluhih i gluhoslijepih osoba u Republici Hrvatskoj, NN 82/2015) otorgó reconocimiento legal a la lengua de signos croata (hrvatski znakovni jezik, HZJ) en 2015, situando a Croacia entre los Estados miembros de la UE con reconocimiento legislativo explícito de una lengua de signos nacional. La Ley de Rehabilitación Profesional y Empleo de Personas con Discapacidad establece el sistema de cuotas de empleo y el régimen de rehabilitación profesional administrado a través del Servicio Croata de Empleo (HZZ). Junto con la Ley contra la discriminación, estos instrumentos conforman el ecosistema más amplio de derechos de las personas con discapacidad en el que operan las transposiciones de la WAD y el EAA.

Accesibilidad del sector público: la vía WAD

La Directiva (UE) 2016/2102 — la Directiva sobre la accesibilidad de los sitios web (WAD) — se transpuso al ordenamiento croata mediante una ley independiente, la Ley sobre la accesibilidad de sitios web y aplicaciones móviles de los organismos del sector público (Zakon o pristupačnosti mrežnih stranica i programskih rješenja za pokretne uređaje tijela javnog sektora), promulgada como NN 17/2019 el 23 de febrero de 2019. La ley impone a todos los organismos del sector público de Croacia — administración central del Estado, autoridades de condado y municipales, universidades financiadas con fondos públicos, hospitales gestionados por organismos públicos y las empresas de titularidad pública incluidas en la definición ampliada de «organismo del sector público» de la UE — la obligación de hacer que sus sitios web y aplicaciones móviles se ajusten a la norma técnica establecida en la ley.

De ello se derivan tres obligaciones concretas:

• Conformidad. Los sitios web y las aplicaciones móviles deben ajustarse a la norma europea armonizada EN 301 549 (actualmente v3.2.1, la versión que integra WCAG 2.1 nivel AA). La SDURDD publica orientaciones de aplicación que fijan el nivel de conformidad en WCAG 2.1 AA a la espera de la actualización formal de EN 301 549 para incorporar WCAG 2.2.
• Declaración de accesibilidad. Cada organismo sujeto a la norma debe publicar, en croata, una declaración de accesibilidad estructurada (izjava o pristupačnosti) que incluya el estado de conformidad, el contenido que queda fuera del ámbito de la directiva (widgets de terceros, documentos de oficina anteriores a septiembre de 2018, grabaciones archivadas) y un mecanismo de reclamación. La declaración debe ser legible por máquina y se registra en el registro nacional mantenido por la SDURDD.
• Procedimiento de retroalimentación y ejecución. Los usuarios deben poder presentar reclamaciones de accesibilidad ante el organismo público correspondiente. Las reclamaciones no resueltas pueden trasladarse al Pučki pravobranitelj (Defensor del Pueblo), que actúa como organismo nacional de aplicación de la WAD.

La arquitectura supervisora está dividida. El Pučki pravobranitelj (Defensor del Pueblo de la República de Croacia) es el organismo de aplicación designado para las reclamaciones de accesibilidad en virtud de la ley, y el mecanismo independiente de monitorización conforme al artículo 33(2) de la CRPD. La SDURDD gestiona el aspecto técnico de la monitorización: los ciclos periódicos de análisis simplificado y análisis en profundidad exigidos por la Decisión de Ejecución (UE) 2018/1523 de la Comisión, el registro nacional de declaraciones de accesibilidad y las orientaciones publicadas sobre la conformidad con EN 301 549. Las dos instituciones cooperan en los casos en que un resultado del análisis técnico desencadena un procedimiento de reclamación.

Las revisiones bienales de la Comisión Europea sobre la aplicación de la WAD han incluido a Croacia entre los Estados miembros con transposición formal completada y organismo de aplicación operativo. No existe ningún procedimiento de infracción abierto contra Croacia por la transposición de la WAD a mediados de 2026.

Accesibilidad del sector privado: la vía EAA

El European Accessibility Act — Directiva (UE) 2019/882 — se transpuso al ordenamiento croata como ley independiente, la Ley sobre la accesibilidad de productos y servicios (Zakon o pristupačnosti proizvoda i usluga), promulgada como NN 75/2023 el 7 de julio de 2023 — casi dos años antes de la fecha de aplicación europea. Las obligaciones sustantivas para las empresas entraron en vigor el 28 de junio de 2025, conforme al artículo 31 de la directiva.

La ley abarca el ámbito completo de productos y servicios de la directiva:

• Productos: hardware informático y sistemas operativos, terminales de autoservicio (cajeros automáticos, máquinas de venta de billetes, quioscos de facturación), equipos terminales de consumo con capacidad informática interactiva utilizados para acceder a servicios de comunicación audiovisual, equipos terminales de consumo utilizados para servicios de comunicaciones electrónicas y lectores de libros electrónicos.
• Servicios: servicios de comunicaciones electrónicas, servicios de acceso a servicios de comunicación audiovisual, elementos de los servicios de transporte de viajeros por vía aérea, en autobús, por ferrocarril y por vías acuáticas, servicios bancarios de consumo, libros electrónicos y software especializado, y servicios de comercio electrónico.

La ley incorpora la exención para microempresas de la directiva: las empresas con menos de 10 empleados y un volumen de negocios anual o balance total que no supere los 2.000.000 € están exentas de las obligaciones relativas a los servicios (pero no de las relativas a los productos, que se aplican en función del criterio del fabricante, no del empleador). El período transitorio para los terminales ya en uso el 28 de junio de 2025 se extiende hasta el 28 de junio de 2045 o hasta el fin de la vida útil económica del terminal, lo que ocurra antes.

La autoridad principal es el Ministerio de Trabajo, Sistema de Pensiones, Familia y Política Social (Ministarstvo rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike, MROSP). El MROSP ejerce la función de vigilancia del mercado del EAA y se coordina con los reguladores sectoriales en el lado de los servicios: el Banco Nacional de Croacia (Hrvatska narodna banka, HNB) para los servicios bancarios de consumo, la Autoridad Reguladora Croata para las Industrias de Red (Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti, HAKOM) para las comunicaciones electrónicas, y la Agencia para los Medios de Comunicación Electrónicos (Agencija za elektroničke medije, AEM) para los servicios de comunicación audiovisual. La vigilancia transfronteriza del mercado sigue los procedimientos establecidos en el Reglamento (UE) 2019/1020 y se coordina a través del sistema ICSMS.

El respaldo transversal: la Ley contra la discriminación

La Ley contra la discriminación (Zakon o suzbijanju diskriminacije, ZSD) — promulgada como NN 85/08 y modificada por NN 112/12 — reconoce la discapacidad como característica protegida y prohíbe la discriminación directa e indirecta, el acoso, la victimización y la denegación de ajustes razonables. La ley designa al Pučki pravobranitelj como órgano central nacional de igualdad responsable de tramitar las reclamaciones, y establece vías de recurso civil paralelas para los demandantes individuales.

Croacia es singular en la UE por contar con una segunda defensora especializada, dedicada exclusivamente a los derechos de las personas con discapacidad: la Pravobraniteljica za osobe s invaliditetom (Defensora de las personas con discapacidad), una oficina estatutaria independiente creada en 2008. La defensora especializada recibe reclamaciones individuales, interviene directamente ante las autoridades públicas y los operadores privados, realiza investigaciones temáticas e informa anualmente al Hrvatski sabor (Parlamento). Las reclamaciones de accesibilidad digital — portales bancarios inaccesibles, sitios web municipales inaccesibles, procesos de pago en comercios electrónicos inaccesibles, plataformas de streaming y vídeo bajo demanda inaccesibles — se tramitan habitualmente a través de esta oficina y han generado un flujo constante de recomendaciones públicas en la última década. La arquitectura dual de los defensores del pueblo significa que un reclamante dispone de dos canales paralelos: el órgano general de igualdad en virtud de la ZSD y el defensor específico de discapacidad en virtud de la ley específica.

Las reclamaciones civiles en virtud de la ZSD pueden presentarse ante los tribunales ordinarios para obtener daños y perjuicios materiales y no materiales (morales). No existe ningún límite legal a los daños no materiales; las indemnizaciones en casos de discriminación por discapacidad han oscilado habitualmente entre los 500 € y los 10.000 € en la última década, reservándose el extremo superior para los casos que implican rechazos reiterados o consecuencias graves. Los procedimientos civil y ante el defensor del pueblo pueden tramitarse en paralelo — la existencia de uno no impide el otro.

Normas técnicas y conformidad

El nivel de conformidad tanto en el ámbito del sector público (WAD) como en el del sector privado (EAA) se ancla en la misma norma europea armonizada, EN 301 549, actualmente en vigor en la versión 3.2.1. EN 301 549 incorpora WCAG 2.1 nivel AA como requisito base de conformidad para el contenido web y añade requisitos específicos para aplicaciones móviles, software nativo, documentos no web, hardware y funcionalidades de comunicación. La actualización de la norma para integrar WCAG 2.2 está en curso en ETSI y CEN-CENELEC; una vez publicada, se espera que tanto la metodología de monitorización WAD de la SDURDD como la orientación de vigilancia del mercado EAA del MROSP incorporen la nueva versión conforme a un calendario transitorio.

La legislación secundaria aprobada al amparo de la ley de transposición del EAA de 2023 establece los procedimientos de evaluación de la conformidad, el modelo de Declaración UE de Conformidad exigida para los productos incluidos en el ámbito de aplicación, los requisitos del expediente técnico, la interacción con el marcado CE y el régimen lingüístico (las declaraciones pueden emitirse en croata o en inglés, con traducción al croata a petición). El Instituto Croata de Normas (Hrvatski zavod za norme, HZN) es el organismo nacional de normalización responsable de adoptar las normas europeas armonizadas en el catálogo de normas croatas.

Para las declaraciones de accesibilidad — exigidas tanto por la ley de transposición de la WAD de 2019 como por la de transposición del EAA de 2023 — el modelo de la Decisión de Ejecución (UE) 2018/1523 de la Comisión se sigue literalmente en el contexto del sector público. El requisito de información de accesibilidad del sector privado en virtud del EAA es menos exigente: un aviso estructurado de «información para los consumidores», en lenguaje claro, que indique cómo se ha logrado la accesibilidad del producto o servicio, dónde dirigir las reclamaciones de accesibilidad y qué norma de conformidad se ha utilizado como base.

Sanciones — el conjunto completo de exposición

Un error habitual en la elaboración de presupuestos de cumplimiento es leer la tabla de multas administrativas de forma aislada y concluir que las infracciones de accesibilidad en Croacia son baratas. No lo son. La columna de la multa administrativa es el nivel más bajo de un conjunto de cinco capas de exposición: (1) multas administrativas en virtud de los cuatro instrumentos normativos fundamentales; (2) daños civiles por discriminación, sin límite máximo en virtud del derecho de daños croata; (3) exclusión de la contratación pública, con implicaciones en los ingresos de las licitaciones que a menudo superan ampliamente la multa; (4) exposición por protección de los consumidores / acción colectiva en el marco general del procedimiento civil; y (5) procedimientos de infracción de la Comisión Europea contra el Estado croata por falta de aplicación sistemática, que quedan al margen del régimen nacional pero se traducen en presión política sobre los reguladores nacionales para que apliquen la normativa con mayor rigor. A continuación, todas las cifras se expresan en euros — Croacia adoptó el euro como moneda oficial el 1 de enero de 2023, sustituyendo a la kuna (HRK) al tipo de conversión fijo de 7,53450 HRK por 1 €; las multas establecidas en leyes anteriores a 2023 han sido redenominadas en virtud de la Ley de Introducción del Euro.

Capa 1 — multas administrativas en virtud de los cuatro instrumentos normativos

El artículo 30 del EAA obliga a todos los Estados miembros a establecer sanciones que sean «efectivas, proporcionadas y disuasorias» — una expresión que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha interpretado en el sentido de que los máximos deben ser suficientes para modificar el análisis coste-beneficio de los grandes operadores, y no simplemente multas simbólicas que se traten como un coste operativo. El artículo 9 de la WAD impone la misma prueba de proporcionalidad en el sector público. La transposición croata implementa ambos mediante disposiciones de multas administrativas escalonadas, reservando los tramos superiores para las infracciones reiteradas o sistémicas.

El límite máximo del tramo «muy grave» de Croacia se sitúa en la franja baja-media del abanico europeo. A modo de comparación: el BFSG §37 alemán fija un máximo de 100.000 € por incidente individual; la ordenanza de transposición francesa de 2023 permite multas administrativas de hasta 50.000 € por producto no conforme, con penalizaciones diarias por incumplimiento continuado; la Ley 11/2023 española establece un régimen graduado que alcanza 1.000.000 € para las infracciones «muy graves»; la transposición italiana (D.Lgs. 82/2022) fija un máximo de 40.000 €; y los Países Bajos han señalado una exposición de hasta el 5 % del volumen de negocios anual para las infracciones sistémicas. Las cifras croatas se sitúan en la franja baja-media, reflejo tanto del nivel de precios comparativamente inferior en Croacia como de la preferencia declarada del regulador por las órdenes de medidas correctoras sobre las multas elevadas en el primer ciclo de vigilancia.

Capa 2 — daños civiles por discriminación (sin límite máximo)

Más allá de la vía de la multa administrativa, los reclamantes en virtud de la Ley contra la discriminación pueden ejercitar acciones civiles paralelas ante los tribunales ordinarios por daños y perjuicios materiales y no materiales (morales). El derecho de daños croata no establece ningún límite legal a los daños no materiales — los tribunales los cuantifican atendiendo a la gravedad del incumplimiento, la duración de la conducta discriminatoria, el tamaño y los recursos de la parte demandada y las implicaciones de interés público más amplias del caso. Las indemnizaciones en casos de discriminación por discapacidad en la última década han oscilado habitualmente entre los 500 € y los 7.500 € por reclamante, con una cifra reducida de casos de alto perfil que alcanzan los 10.000–25.000 € cuando el efecto discriminatorio sobre una categoría de usuarios ha quedado bien documentado. La vía civil es la de mayor exposición para los casos con reclamantes individuales identificados, especialmente cuando la Pravobraniteljica za osobe s invaliditetom ha emitido ya una recomendación pública contra la parte demandada.

Capa 3 — exclusión de la contratación pública

La Ley croata de Contratación Pública (Zakon o javnoj nabavi, ZJN), que transpone las Directivas europeas de Contratación, exige que los poderes adjudicadores tengan en cuenta la accesibilidad desde la fase de especificación técnica y permite la exclusión de los licitadores que hayan sido declarados culpables de falta grave profesional — categoría que incluye las resoluciones en materia de discriminación relacionada con la accesibilidad y las penalizaciones administrativas significativas en virtud de la ley de transposición del EAA. Para los proveedores que licitan en el sector público croata, la pérdida de elegibilidad para una licitación activa (con valores de contrato típicos de entre 500.000 € y varios millones de euros) supera habitualmente la multa administrativa que desencadenó la exclusión en uno o dos órdenes de magnitud.

Capa 4 — exposición por protección de los consumidores y acciones colectivas

Croacia transpuso la Directiva de Acciones de Representación de la UE (Directiva (UE) 2020/1828) mediante modificaciones de la Ley de Protección de los Consumidores (Zakon o zaštiti potrošača) y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en 2023, abriendo un canal formal de recurso colectivo para las reclamaciones de interés de los consumidores. Un servicio digital que excluya sistemáticamente a una categoría de usuarios con discapacidad puede dar lugar a una acción de representación interpuesta por una asociación de protección de los consumidores en nombre de los afectados, con daños y perjuicios e indemnizaciones valorados por reclamante y agregados. La Asociación Croata de Protección de los Consumidores y varias ONG de derechos de las personas con discapacidad están acreditadas para interponer tales acciones; se espera que las primeras resoluciones de acciones de representación en el ámbito de la accesibilidad digital lleguen entre 2026 y 2027.

Capa 5 — procedimientos de infracción de la Comisión Europea (nivel estatal)

La mayor cifra de exposición en el ámbito de la accesibilidad de la UE no es una multa a una empresa, sino la suma a tanto alzado y las penalizaciones diarias que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea puede imponer a un Estado miembro en virtud del artículo 260(2) del TFUE por no transponer o no aplicar una directiva de la UE. La comunicación de la Comisión de 2025 sobre sanciones financieras fija el importe mínimo indicativo de la suma a tanto alzado por incumplimiento de una sentencia anterior del TJUE en 1.344.000 € para Croacia, con penalizaciones diarias calculadas a partir de una base de aproximadamente 1.200–8.000 € al día multiplicada por coeficientes de gravedad y duración. La Comisión no ha iniciado ningún procedimiento de infracción contra Croacia por la transposición de la WAD ni del EAA; un procedimiento relacionado con el EAA sigue siendo un riesgo creíble para el período 2026–2028 para cualquier Estado miembro en el que la infraestructura nacional de aplicación presente retrasos, y la presión de un procedimiento de infracción abierto produce habitualmente un cambio brusco en el rigor con el que el regulador nacional hace uso de sus potestades sancionadoras existentes.

Historial de aplicación y perspectivas

La aplicación de la normativa del sector público en virtud de la ley de transposición de la WAD de 2019 ha sido constante pero no especialmente agresiva. La metodología de monitorización de la SDURDD genera análisis simplificados semestrales de aproximadamente 1.500 sitios web incluidos en el ámbito de aplicación y un tramo de análisis en profundidad de unos 30 sitios por ciclo. Los resultados de no conformidad dan lugar, en primer lugar, a órdenes de actuación correctora, reservándose las penalizaciones administrativas para los reincidentes o para los casos en que el organismo público se niega a colaborar. Los informes anuales del Pučki pravobranitelj documentan un aumento constante de las reclamaciones relacionadas con la accesibilidad desde 2020, con los sitios web municipales, los portales universitarios y los sitios web de las empresas de titularidad estatal (Ferrocarriles Croatas, Correos de Croacia, Radiotelevisión Croata) como reclamados habituales.

La aplicación de la normativa del sector privado en virtud de la ley de transposición del EAA de 2023 se inició el 28 de junio de 2025 y todavía se encuentra en su primer ciclo de vigilancia a mediados de 2026. El programa de vigilancia del mercado del MROSP prioriza (conforme a su plan de trabajo 2025–2026 publicado): la accesibilidad de las aplicaciones bancarias (un foco particular dado el acceso de Croacia a la zona euro y la consiguiente ola de renovación de portales bancarios), la accesibilidad del proceso de pago en el comercio electrónico, los quioscos de venta de billetes de autoservicio en los principales centros de transporte (Aeropuerto de Zagreb, Aeropuerto de Split, los principales terminales de ferry) y los dispositivos y programas de lectura electrónica comercializados en Croacia. Se espera que la primera ronda de resoluciones de penalizaciones administrativas en virtud de las disposiciones de transposición del EAA llegue en el segundo semestre de 2026; la expectativa actual en el ámbito regulatorio es que el MROSP conceda a los operadores regulados un breve período formal de gracia (habitualmente una ventana de 60 días para la adopción de medidas correctoras) antes de imponer sanciones, excepto en los casos de incumplimiento flagrante o reiterado.

El canal dual de los defensores del pueblo — el Pučki pravobranitelj de carácter general y la Pravobraniteljica za osobe s invaliditetom especializada — ha sido el mecanismo de aplicación más activo de los tres durante la última década. Los informes anuales de la defensora especializada al Hrvatski sabor han señalado de forma consistente la inaccesibilidad digital de los servicios bancarios, los portales de la administración pública y el comercio minorista en línea como problemas sistémicos, y han dado lugar a recomendaciones públicas contra demandados identificados en los sectores de servicios financieros, comercio minorista y administración pública. Estas recomendaciones no son directamente ejecutables en sentido administrativo, pero han producido de manera reiterada una corrección voluntaria y, en los casos de falta de cooperación, han servido de base para procedimientos posteriores en virtud de la ZSD y para reclamaciones ante los tribunales civiles.

Novedades previstas para 2026–2027

Tres desarrollos concretos a seguir. En primer lugar, la legislación secundaria derivada de la ley de transposición del EAA de 2023 está siendo puesta en práctica a lo largo de 2026: los requisitos de contenido detallados del expediente técnico, el modelo de Declaración UE de Conformidad para los productos incluidos en el ámbito de aplicación y el procedimiento para designar los organismos notificados en el marco del régimen de evaluación de la conformidad del EAA. En segundo lugar, la SDURDD ha señalado una metodología nacional de monitorización actualizada, diseñada para alinear la monitorización WAD de Croacia con WCAG 2.2 una vez que EN 301 549 incorpore formalmente la nueva versión. En tercer lugar, la integración de Croacia en la zona euro sigue impulsando una oleada de renovación de portales bancarios y sistemas de pago que está poniendo a prueba las obligaciones de banca de consumo del EAA prácticamente en tiempo real — se anticipan ampliamente las primeras resoluciones del MROSP contra los principales bancos minoristas croatas hacia finales de 2026.

En el ámbito de la monitorización internacional, el próximo informe periódico de Croacia al Comité de la CRPD está previsto para 2027, y la aplicación de la accesibilidad en ambas vías — la WAD y el EAA — figurará de manera destacada en la próxima ronda de Observaciones Finales. La Estrategia Nacional para la Equiparación de Oportunidades de las Personas con Discapacidad es el documento de política que establece la hoja de ruta de aplicación en las tres administraciones (Pučki pravobranitelj, MROSP, SDURDD) y frente al cual la revisión de la CRPD medirá el progreso.