EAA 13 artikla: sakkorajat jäsenvaltioksi, vuoden 2026 puoliväli — kaksi kertaluokkaa eroa yhtenäismarkkinoilla

Direktiivin (EU) 2019/882 13 artikla on asiasisällöltään yhden lauseen mittainen: noudattamatta jättämisestä aiheutuvien seuraamusten on oltava “tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.” Tämän jälkeen direktiivin laatijoilta jäi varsinaiset luvut 27 kansallisen lainsäätäjän vastuulle. Vuosi täytäntöönpanon alkamisen jälkeen tulos on nähtävissä. Alin sakkokaistan yläraja yhtä rikkomusta kohti on 5 000 € (Viro, Slovenia). Korkein kiinteä enimmäismäärä on 1 000 000 € Espanjassa Ley 11/2023:n nojalla. Italia sitoo ylimmän tasonsa prosenttiosuuteen — enintään 5 % vuosittaisesta liikevaihdosta — mikä sovellettuna suurimpiin kattaviin operaattoreihin ylittää jokaisen kiinteän katon mantereella. Tämä on ensimmäinen kattava jäsenvaltiokohtainen selvitys 13 artiklan enimmäismääristä sellaisina kuin ne ovat vuoden 2026 puolivälissä.

Mitä 13 artikla todella sanoo

Direktiivin (EU) 2019/882 — eurooppalaisen esteettömyysdirektiivin (EAA) — 13 artikla koostuu kolmesta lyhyestä kappaleesta. Toimintasäännös on sama, joka toistuu kaikissa horisontaalisissa yhtenäismarkkinainstrumenteissa 1990-luvun lopulta lähtien: “Jäsenvaltioiden on vahvistettava säännöt seuraamuksista, joita sovelletaan tämän direktiivin nojalla hyväksyttyjen kansallisten säännösten rikkomiseen, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet niiden soveltamisen varmistamiseksi. Säädettyjen seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.” Artikla myös velvoittaa jäsenvaltiot ilmoittamaan komissiolle näistä säännöistä ja niiden myöhemmistä muutoksista.

Ilmaus “tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia” ei ole EAA:lle ominainen. Se esiintyy käytännöllisesti katsoen jokaisessa kuluttajansuoja-, tietosuoja- ja tuoteturvallisuusdirektiivissä, jonka unioni on hyväksynyt viimeisen neljännesvuosisadan aikana. Unionin tuomioistuin on tulkinnut ilmauksen edellyttävän, että jäsenvaltiot asettavat seuraamukset, jotka vähintäänkin riistävät rikkomuksen tekijältä rikkomuksesta saadun taloudellisen hyödyn ja asettavat sen päälle varoittavan marginaalin. Tuomioistuin on johdonmukaisesti kieltäytynyt lukemasta ilmaukseen unionin laajuista alinta tai ylintä rajaa — se on lainsäätäjän tehtävä, ja EAA:ssa lainsäätäjä pidättäytyi asettamasta sitä.

Direktiivi edellyttää, että seuraamusjärjestelmässä “otetaan huomioon noudattamatta jättämisen laajuus, mukaan lukien sen vakavuus, sekä vaatimusten vastaisten tuotteiden tai palvelujen yksiköiden lukumäärä ja asianomaisten henkilöiden lukumäärä.” Kyse on oikeasuhteisuusohjeesta, ei luvusta. Oikeasuhteisuusohjetta ovat useimmat jäsenvaltiot käyttäneet porrastaakseen seuraamusasteikkonsa tasoihin — vähäinen, vakava, erittäin vakava — erillisine kattoineen kullekin tasolle sekä nimenomaisia tekijöitä (uusiminen, tahallisuus, kesto), jotka nostavat tai laskevat yksittäistä rikkomusta asteikolla.

Miten 27 valtion selvitys koottiin

Tämä selvitys on laadittu kunkin jäsenvaltion EAA-täytäntöönpanolain tekstistä sellaisena kuin se on voimassa vuoden 2026 puolivälissä, täydennettynä nimetyn markkinavalvontaviranomaisen valvontabulletiineilla, jos sellainen on julkaistu. Täytäntöönpanolait vaihtelevat muodoltaan: osassa jäsenvaltioita EAA pantiin täytäntöön muuttamalla aiemmin voimassa ollutta horisontaalista esteettömyyttä koskevaa lakia (Saksan BFSG, Ranskan loi 2005-102, Italian Stanca-laki); osassa erillisellä täytäntöönpanolailla (Espanjan Ley 11/2023, Viron Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus, Slovenian Zakon o dostopnosti); ja kolmannessa ryhmässä yleiseen kuluttajansuojalakiin lisätyllä luvulla.

Kustakin jäsenvaltiosta kirjattiin neljä datapistettä: sakkokaistan yläraja yhtä erittäin vakavaa rikkomusta kohti; raja vakavasta rikkomuksesta; mahdollisen päiväkohtaisen jatkuvan rikkomusseuraamuksen olemassaolo ja taso; sekä nimetty markkinavalvontaviranomainen. Alla olevat luvut ovat enimmäismäärät. Tosiasiassa määrätty seuraamus yksittäisessä tapauksessa on murto-osa enimmäismäärästä, skaalattuna kansallisessa laissa vahvistettujen tekijöiden mukaan — tyypillisesti operaattorin liikevaihto, rikkomuksen kesto, kärsivien käyttäjien määrä sekä raskauttavat tai lieventävät seikat. Enimmäismäärä määrittää riskin ylärajan; tyypillinen seuraamus määräytyy valvontaviranomaisen käytännön mukaan.

Yksi tekninen varauma koskee koko selvitystä. Useat jäsenvaltiot ilmoittavat enimmäismääränsä paikallisvaluutassa; euroalueen ulkopuolisten jäsenvaltioiden osalta muunnos on tehty Euroopan keskuspankin viitekurssilla 1. toukokuuta 2026 ja pyöristettynä lähimpään tuhanteen euroon vertailtavuuden vuoksi. Oikeudellisesti sitova luku on paikallisvaluutan mukainen.

27 jäsenvaltiota rangaistuskaton mukaan järjestettynä

Alla oleva taulukko järjestää kaikki 27 EU:n jäsenvaltiota sakkokaistan ylärajalla erittäin vakavasta rikkomuksesta vuoden 2026 puolivälissä voimassa olevan täytäntöönpanolain mukaan. Italian liikevaihtoprosenttitaso on esitetty erikseen — implisiittinen enimmäismäärä riippuu täysin kattavan operaattorin koosta, ja suuren monikansallisen verkkokaupan tasolla implisiittinen enimmäismäärä olisi korkein unionissa. Muun ryhmän osalta järjestys on suoraviivainen.

Silloin kun samalle jäsenvaltiolle (Viro, Slovenia) on esitetty kaksi lukua, alempi luku on vakavan rikkomuksen enimmäismäärä ja ylempi erittäin vakavan rikkomuksen enimmäismäärä; ylempi luku on vertailun kannalta relevantti. Kaikki luvut ovat enimmäismäärät yhtä rikkomusta kohti. Päiväkohtainen jatkuva seuraamus -sarakkeessa näkyy päiväkohtainen lisäseuraamus, joka soveltuu, kun kansallinen laki sen mahdollistaa, jokaiselta päivältä, jonka rikkomus jatkuu virallisen ilmoituksen jälkeen. Listatut viranomaiset ovat digitaalisten palvelujen johtavia markkinavalvontaviranomaisia; useissa jäsenvaltioissa (Saksa, Espanja, Belgia, Italia) sektorikohtaiset toimivaltuudet on jaettu lisäksi sektorikohtaisille sääntelyviranomaisille (pankkivalvojat, televiranomaiset, audiovisuaaliset sääntelyviranomaiset).

Pohja: Viro, Slovenia, Malta, Kypros

Taulukon alaosassa on neljä jäsenvaltiota, joiden enimmäiskatot ovat 5 000–15 000 euron haarukassa: Viro, Slovenia, Malta ja Kypros. Kukin on perustellut valinnan samankaltaisella tavalla. Virossa Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus kalibroi EAA-seuraamusasteikkonsa maan muun kuluttajansuojan seuraamusjärjestelmän mukaan, jossa viisinkertainen katto on normi yksittäisille hallinnollisille rikkomuksille. Tarbijakaitseamet (kuluttajansuoja- ja tekninen sääntelyviranomainen) — nimetty johtava viranomainen — on ilmoittanut, että katto on sen näkemyksen mukaan riittävä Viron markkinoiden koon ja odotettujen sanktioitavien operaattoreiden tyypillisen liikevaihdon kannalta. Slovenia noudatti samankaltaista päättelyä Zakon o dostopnosti proizvodov in storitev -lain nojalla.

Rakenteellinen vastaväite viisinkertaiselle katolle on se, minkä komission vuoden 2026 täytäntöönpanomerkintä nosti esiin: kun ei-virolainen operaattori, jolla on EU:n laajuinen liikevaihto, myy Viron markkinoille yksittäisen verkkotunnuksen kautta, enimmäiskatto on siinä absoluuttisessa alarajassa, missä 13 artiklan “varoittava” ohje voi uskottavasti toteutua. Pienempien jäsenvaltioiden vastaväite on, että enimmäiskatto ei ole täydellinen pelotekuva: jatkuvat rikkomusseuraamukset, markkinoilta poistamisen toimivaltuudet ja julkisuusrekisterit lisäävät operaattorin riskiä kiinteän katon yläpuolelle. Aineellinen tarkastelu on paikka, jossa tätä argumenttia testataan.

Keskikaista: Ranska, Saksa, Alankomaat, Belgia

Rankingin keskikaista — 75 000 € Ranskassa, 87 000 € Alankomaissa, 100 000 € Saksassa, 200 000 € Belgiassa — edustaa ryhmää jäsenvaltioita, joilla on kypsä EAA:ta edeltänyt digitaalisen saavutettavuuden valvontakehys. Kukin kalibroi EAA-seuraamusasteikkonsa olemassa olevan horisontaalisen esteettömyysjärjestelmänsä katon mukaan, joka oli toiminnassa jo vuosia ennen EAA:n hyväksymistä: Ranskan RGAA-kehys, BFSG:n aiemmat versiot ja BITV-järjestelmä Saksassa, Alankomaissa EAA-kohtaisia muutoksia edeltänyt Implementatiewet. Ensimmäisen vuoden valvontatoimet ovat myös ryhmittyneet keskikaistalle.

Keskikaistalla näkyy tietoinen vaihtokauppa kahden sääntelykulttuurin välillä. Jäsenvaltiot, jotka valitsivat kiinteät viisi-kuusinumeriset katot, ovat tyypillisesti niitä, joilla on pitkä hallinnollisen sanktioinnin perinne, missä valvontaviranomainen antaa suuren määrän kohtuullisen kokoisia sakkoja sen sijaan, että antaisi pienen määrän huomiota herättäviä. Jäsenvaltiot, jotka valitsivat korkeammat katot (Espanja, Irlanti, Portugali), ovat tyypillisesti niitä, jotka tietoisesti omaksuivat tietosuojaviranomaisen logiikan: pienempi määrä suuria sakkoja, usein laajan tutkinnan jälkeen, pelotevaikutus vahvistettuna julkaisemisella.

BAFA:n ensimmäinen julkisesti raportoitu BFSG-seuraamus Q1 2026:lla — annettu keskiluokan muotiverkkokauppaoperaattorille, viisinkertaisen euroluvun yläpäässä — on paradigmaattinen esimerkki keskikaistan lähestymistavasta. Seuraamus oli alle 100 000 euron katon, selvästi yli sen mitä pieni operaattori pitäisi liiketoiminnan kustannuksena, ja siihen liittyi korjausmääräys jatkuvan seuraamuksen lausekkeella. Malli on yhdenmukainen sen kanssa, miten saksalainen markkinavalvontajärjestelmä on hoitanut tuoteturvallisuuden ja kuluttajansuojan valvonnan kahden vuosikymmenen ajan. Ranskan DGCCRF:n ensimmäinen virallinen ilmoitustranche alkuvuodesta 2026 noudatti samankaltaista mallia.

Katto: Espanjan 1 M € ja Italian 5 % liikevaihdosta

Kaksi jäsenvaltiota on yksin taulukon yläosassa. Espanjan Ley 11/2023 asettaa kiinteäksi enimmäismääräksi 1 000 000 € erittäin vakavista rikkomuksista — unionin korkein kiinteä katto ja kertaluokkaa yli keskikaistan ryhmän. Italian D.lgs. 82/2022, joka rakentuu Stanca-lain viitekehykselle, asettaa liikevaihtoprosenttitason enintään 5 %:iin vuosittaisesta liikevaihdosta vakavimmasta rikkomuskategoriasta, ilman kiinteää euromääräistä absoluuttista kattoa. Kattavalle operaattorille, jonka EU-liikevaihto on esimerkiksi miljardi euroa, Italian järjestelmä tarkoittaa teoreettista enimmäismäärää 50 000 000 € erittäin vakavaa rikkomusta kohti. Pienelle operaattorille se tarkoittaa enimmäismäärää selvästi alle Espanjan katon. Italian järjestelmä skaalautuu koon mukaan; espanjalainen ei.

Suunnittelun valinta ei ole sattuma. Espanja kalibroi EAA-kattomääränsä olemassa olevan hallinnollisen seuraamusjärjestelmän ylärajan mukaan LGCA:n (yleinen televiestintälaki) ja LSSI:n (tietoyhteiskunnan palveluja koskeva laki) nojalla, joissa molemmissa oli jo käytössä miljoonaluokan katot kuluttajansuojarikkomuksista. Espanjalainen sääntelyperinne, erityisesti digitaalisten palvelujen alalla, on johdonmukaisesti suosinut korkeita kiinteitä kattoja — osittain varoittavan näkyvyyden vuoksi, osittain koska espanjalainen hallinto-oikeus tekee porrastetusta hallinnollisesta tilaamisesta avoimempaa kuin liikevaihtoprosenttitasoista. Italia meni toiseen suuntaan omaksumalla liikevaihtoprosenttilogiikan GDPR:n serkkuanaan toimivan AgCom-telekommunikaatioseuraamusasteikon ja AGCM-kilpailuseuraamusasteikon kautta. 5 %:n taso on tunnultaan identtinen GDPR:n 4 %:n ylätason kanssa — ja suurimpien operaattoreiden kohdalla se ylittää sen tosiasiallisesti.

Ley 11/2023:n ensimmäiset sanktiointipäätökset — julkaistu myöhäisessä 2025 alueellisten liikennesolmujen itsepalvelukioskin operaattoreita vastaan — asettuivat 50 000–150 000 euron haarukaan, selvästi alle katon. Italian järjestelmä ei ole vielä tuottanut julkaistua liikevaihtoprosenttisakkoa; AgID:n ensimmäisen vuoden valvontatoiminta on keskittynyt virallisiin ilmoituksiin ja korjausmääräyksiin sanktiointipäätösten sijaan. Ensimmäistä kertaa, kun italialainen sääntelyviranomainen antaa liikevaihtoprosenttisakkoa suurta kattavaa operaattoria vastaan, se asettaa ennakkotapauksen, jota Espanjan 1 000 000 euron katto ei voi absoluuttisesti ylittää.

”Tehokkaita, oikeasuhteisia, varoittavia — kolme sanaa. Kaksikymmentäseitsemän lainsäätäjää. Kaksi kertaluokkaa pohjan ja katon välillä. Vuoden 2030 kysymys on, onko 13 artikla yhtenäismarkkinoiden säännös vai yhtenäismarkkinoiden ongelma.”

Päiväkohtainen jatkuva rikkomuskerroin

Enimmäiskatot ovat vain puoli 13 artiklan kuvaa. Seitsemän jäsenvaltiota — Saksa, Ranska, Espanja, Italia, Alankomaat, Portugali ja Belgia — soveltaa päiväkohtaista jatkuvaa rikkomusseuraamusta rikkomuskohtaisen katon lisäksi, tyypillisesti 500–10 000 € päivässä niin kauan kuin rikkomus jatkuu operaattorin virallisen ilmoituksen saamisen jälkeen. Tämä on käytännön mekanismi, joka muuttaa viisi-kuusinumeroisen enimmäiskaton kuusi-seitsemänkertaiseksi riskiksi riitautetussa tapauksessa.

Tasot eivät ole yhtenäiset. Saksan BFSG mahdollistaa päiväkohtaisen lisäseuraamuksen enintään 5 000 € päivässä valvontamääräysmekanismin kautta; Italian järjestelmä AgID:n kautta sovellettuna voi yltää 10 000 euroon päivässä vakavimmassa kategoriassa. Ranskan päiväseuraamusmäärä DGCCRF:n asteikon nojalla on vaatimattomampi — enintään 1 500 € päivässä — mutta se soveltuu luotettavammin kaikissa valvontatoimissa. Espanjan Ley 11/2023:n järjestelmä asettaa päiväkohtaiseksi lisäseuraamukseksi enintään 6 000 € päivässä, skaalattuna operaattorin kokoon.

Vaatimustenmukaisuustiimeille jatkuva rikkomusmekanismi on se osa 13 artiklaa, joka suorimmin vaikuttaa korjausaikataulujen suunnitteluun. Virallinen ilmoitus, jonka korjausaika on 30 päivää — yleinen seitsemässä päivämekanismin jäsenvaltiossa — tarkoittaa korkeimmalla sovellettavalla tasolla (Italia, 10 000 €/pv) 300 000 euron lisäriskiä rikkomuskohtaisen enimmäiskaton päälle. Ranskan tasolla sama 30 päivän ikkuna on 45 000 €. Jäsenvaltiot ilman päivämekanismia — useimmat Keski- ja Itä-Euroopan ryhmästä sekä Pohjoismaat — nojaavat yksin enimmäiskattoansa pelotevaikutuksensa.

Onko hajonta kaventumassa vai kasvamassa?

Rehellinen vastaus vuoden 2026 puolivälissä on, että hajonta ei ole selvästi kaventumassa eikä selvästi kasvamassa. Mikään jäsenvaltio ei ole korottanut 13 artiklan kattoaan ensimmäisen täytäntöönpanovuoden aikana. Mikään jäsenvaltio ei ole alentanut sitä. Alimman tason ryhmä (Viro, Slovenia, Malta, Kypros) ei ole ilmoittanut aikovansa korottaa kattojaan. Ylimmän tason ryhmä (Espanja, Italia) ei ole ilmoittanut aikovansa alentaa niitä. Keskikaistan ryhmä (Ranska, Saksa, Alankomaat, Belgia) soveltaa olemassa olevia kattojaan suunnitellusti tuottaen ensimmäisen vuoden valvontaa tasoilla, jotka ovat selvästi alle näiden kattojen.

Tapahtuva on toiminnallisen lähentymisen pehmeä muoto, joka ei vaadi lakimuutoksia. Valvontaviranomaiset eri puolilla unionia jakavat menetelmiä — BAFA, DGCCRF, AEPD ja AgID ovat julkaisseet laajalti yhteensopivia valvontatriagen kriteereitä ensimmäisen vuoden aikana — ja tyypilliset sakot tosiasiassa annetuissa tapauksissa ryhmittyvät 15 000–100 000 euron kaistalle, vaikka enimmäiskatto olisi paljon korkeampi. Se on lähentymiskertomuksen osa, jota 13 artiklan hajonta ei kata: käytännössä ensimmäisen vuoden sakot eivät hyödynnä hajonnan laajuutta.

Komission vuoden 2026 täytäntöönpanomerkintä kuvaa hajonnan olevan “seurannan alue eikä välittömän toimenpiteen kohde.” Vuoden 2030 aineellinen tarkastelu on ensimmäinen suunniteltu hetki, jolloin lainsäädännöllinen yhdenmukaistaminen voitaisiin ottaa taulukolle. Sitä ennen komission välineet ovat pehmeämpiä: jaettu menetelmä, rajat ylittävä yhteistyö asetuksen (EU) 2019/1020 nojalla ja (lopulta) ensimmäinen rajat ylittävä valvontatoimi yhteisvalvontakehyksen nojalla, mikä testaa tosiasiallisesti, miten yksittäinen kattava operaattori on altistunut useille kansallisille 13 artiklan aikatauluille samanaikaisesti.

Mitä tämä tarkoittaa vaatimustenmukaisuustiimeille

Kattavalle operaattorille, joka hallinnoi vaatimustenmukaisuutta koko yhtenäismarkkinoilla, ensimmäisen vuoden 13 artiklan kuva tuo kolme käytännön johtopäätöstä.

Ensinnäkin, enimmäiskatto ei ole oikea suunnittelun lähtöarvo. Ensimmäisen vuoden tyypillinen sakko ryhmittyy 15 000–100 000 euroon niissä jäsenvaltioissa, joissa valvonta on aktiivista, ja tämä kaista on budjetoinnin kannalta hyödyllisempi kuin Espanjan 1 000 000 euron katto. Enimmäiskatto on merkityksellinen pahimman tapauksen häntäriskille — toistuvaan laiminlyöntiin suuren monikansallisen alustan lippalippukassavirrassa — mutta useimmat tosiasiassa annetut sakot ovat selvästi sen alapuolella.

Toiseksi, päiväkohtainen jatkuva rikkomusmekanismi on se osa 13 artiklaa, jonka pitäisi ohjata korjausaikatauluja. 30 päivän korjausaika Italian tasolla on 300 000 euron lisäriski; Ranskan tasolla se on 45 000 €. Korjausohjelmat tulisi kalibroida niin, että viralliset ilmoitukset hoituvat korjausikkunan aikana, ei optimoida enimmäiskaton suhteen.

Kolmanneksi, hajonta itsessään on yhtenäismarkkinoiden suunnittelunäkökohta. Korjausbudjetin kohdentaminen pelkästään katon perusteella aliarvioisi matalakaton markkinat, joilla on aktiiviset valvontaviranomaiset (Baltian ja Višegrádin ryhmä, jossa päivämekanismit ovat harvinaisia mutta operatiivinen valvonta lisääntyy), ja yliarvioisi korkean katon markkinat, joilla on varovainen ensimmäisen vuoden valvontakäytäntö. Oikea lähtöarvo on yhdistetty riskimitta, joka yhdistää katon, päivämekanismin, valvontaviranomaisen aktiivisuustason ja julkistamisjärjestelmän — ei pelkästään enimmäiskattoa.

Todennäköisin vuosien 2026–27 kehitys 13 artiklan osalta on ensimmäinen rajat ylittävä valvontatoimi asetuksen (EU) 2019/1020 kehyksen nojalla — jolloin yksittäinen kattava operaattori kohtaa ensimmäistä kertaa samanaikaisesti useiden jäsenvaltioiden 13 artiklan asteikot. Tämä tapaus kertoo meille selkeämmin kuin mikään ensimmäisen vuoden kotimaisista toimista, miten hajonta todella käyttäytyy paineessa.

Lue lisää Disability Worldista EAA:sta, laajemmasta ensimmäisen vuoden valvontakuvasta ja kansallisista saavutettavuussääntelyistä.