EAA artykuł 13: zakresy kar według państw członkowskich — połowa 2026 — rozpiętość dwóch rzędów wielkości w obrębie jednego rynku wewnętrznego

Artykuł 13 dyrektywy (UE) 2019/882 zawiera w istocie jedno zdanie: kary za naruszenia muszą być „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające“. Autorzy dyrektywy pozostawili jednak konkretne liczby 27 ustawodawcom krajowym. Dwanaście miesięcy po wejściu w życie przepisów egzekucyjnych obraz jest wyraźny. Najniższy górny pułap kary za naruszenie wynosi 5 000 € (Estonia, Słowenia). Najwyższy stały pułap to 1 000 000 € w Hiszpanii na mocy Ley 11/2023. Włochy powiązały swój najwyższy próg z procentem rocznego obrotu — do 5% rocznego obrotu — co przy największych objętych operatorach przekracza każdy stały pułap na kontynencie. To pierwsze kompleksowe zestawienie pułapów z artykułu 13 według poszczególnych państw członkowskich w połowie 2026 roku.

Co faktycznie mówi artykuł 13

Artykuł 13 dyrektywy (UE) 2019/882 — Europejskiego Aktu o Dostępności (EAA) — składa się z trzech krótkich ustępów. Operacyjne zdanie to to, które powtarza się w każdym horyzontalnym instrumencie jednorynkowym przyjętym od końca lat 90.: „Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie do naruszeń przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy i podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wykonywania. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.“ Artykuł wymaga też, by państwa członkowskie powiadamiały Komisję o tych przepisach i wszelkich późniejszych zmianach.

Sformułowanie „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające“ nie jest właściwe wyłącznie dla EAA. Pojawia się w zasadzie w każdej dyrektywie ochrony konsumentów, ochrony danych i bezpieczeństwa produktów przyjętej przez Unię w ciągu ostatniego ćwierćwiecza. Trybunał Sprawiedliwości zinterpretował to sformułowanie jako wymagające od państw członkowskich ustalenia kar, które co najmniej pozbawiają sprawcę naruszenia jakichkolwiek korzyści ekonomicznych uzyskanych w wyniku naruszenia i nakładają margines odstraszający powyżej tego progu. Trybunał konsekwentnie odmawiał odczytywania tego sformułowania jako narzucającego ogólnounijne minimum lub maksimum — to zadanie dla ustawodawcy, a w EAA ustawodawca zrezygnował z jego wyznaczenia.

Czego dyrektywa wymaga, to by reżim kar „uwzględniał zakres niezgodności, w tym jej powagę oraz liczbę jednostek niezgodnych produktów lub usług, a także liczbę osób dotkniętych.“ To instrukcja proporcjonalności, nie liczba. Instrukcja proporcjonalności jest tym, z czego większość państw członkowskich skorzystała, aby skalibrować swoje harmonogramy kar na progi — mniejsze, poważne, bardzo poważne — z oddzielnymi pułapami dla każdego progu i wyraźnymi czynnikami (recydywa, zamiar, czas trwania), które przesuwają dane naruszenie w górę lub w dół skali.

Jak opracowano zestawienie 27 państw

Niniejsze zestawienie oparte jest na tekście każdego krajowego aktu transpozycji EAA obowiązującego w połowie 2026 roku, uzupełnionego biuletynami egzekucyjnymi wyznaczonego organu nadzoru rynku tam, gdzie zostały opublikowane. Akty transpozycji różnią się formą: w niektórych państwach EAA przetransponowano przez nowelizację istniejącej horyzontalnej ustawy o dostępności (Barrierefreiheitsstärkungsgesetz w Niemczech, loi 2005-102 we Francji, Stanca Law we Włoszech); w innych — przez dedykowany akt transpozycji (Ley 11/2023 w Hiszpanii, Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus w Estonii, Zakon o dostopnosti w Słowenii); w trzeciej grupie — przez rozdział włączony do ogólnego kodeksu ochrony konsumentów.

Dla każdego państwa członkowskiego odnotowano cztery punkty danych: górny pułap kary za jedno bardzo poważne naruszenie; pułap za poważne naruszenie; istnienie i stawkę ewentualnej dziennej kary za trwające naruszenie; oraz wyznaczony organ nadzoru rynku. Podane niżej dane to nagłówkowe maksima. Faktycznie nałożona kara w danej sprawie będzie ułamkiem nagłówkowego maksimum, skalowanym przez czynniki określone w krajowym akcie — typowo obrót operatora, czas trwania naruszenia, liczba dotkniętych użytkowników i wszelkie okoliczności obciążające lub łagodzące. Nagłówkowe maksimum wyznacza górną granicę ekspozycji; modalną karę określa praktyka organu nadzoru.

Przez całe zestawienie obowiązuje jedno zastrzeżenie techniczne. Kilka państw członkowskich ustanowiło nagłówkowy pułap w walucie lokalnej; dla państw spoza strefy euro przeliczono go po kursie referencyjnym Europejskiego Banku Centralnego z 1 maja 2026 roku i zaokrąglono do najbliższego 1 000 € w celu zapewnienia porównywalności. Prawnie wiążąca pozostaje kwota w walucie lokalnej.

27 państw członkowskich — ranking pułapów kar za naruszenie

Poniższa tabela szereguje każde z 27 państw członkowskich UE według górnego pułapu kary za naruszenie w najpoważniejszej kategorii naruszeń, zgodnie z aktem transpozycji obowiązującym w połowie 2026 roku. Próg procentowy obrotu Włoch pokazano oddzielnie — implikowane maksimum zależy w całości od wielkości objętego operatora, a w przypadku dużej wielonarodowej platformy e-commerce implikowane maksimum byłoby najwyższe w Unii. Dla pozostałej części kohorty ranking jest jednoznaczny.

Tam, gdzie dla tego samego państwa podano dwie liczby (Estonia, Słowenia), niższa to maksimum za poważne naruszenia, a wyższa — maksimum za bardzo poważne naruszenia; górna liczba jest właściwym punktem odniesienia w rankingu. Wszystkie liczby to nagłówkowe maksima za jedno naruszenie. Kolumna dziennej kary za trwające naruszenie pokazuje dzienny narzut, który ma zastosowanie — gdzie krajowy akt tak stanowi — za każdy dzień trwania naruszenia po formalnym zawiadomieniu. Wymienione organy to wiodące organy nadzoru rynku dla usług cyfrowych; w kilku państwach członkowskich (Niemcy, Hiszpania, Belgia, Włochy) kompetencje sektorowe są podzielone między dodatkowych regulatorów branżowych (nadzory bankowe, regulatorzy telekomunikacyjni, regulatorzy audiowizualni).

Dno tabeli: Estonia, Słowenia, Malta, Cypr

Na dole tabeli plasują się cztery państwa członkowskie z nagłówkowymi pułapami w przedziale 5 000–15 000 €: Estonia, Słowenia, Malta i Cypr. Każde z nich wyjaśniło ten wybór w podobnych kategoriach. W Estonii Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus skalibrował harmonogram kar EAA do reszty estońskiego reżimu kar w zakresie ochrony konsumentów, w którym norma dla indywidualnych administracyjnych naruszeń to pułap pięciocyfrowy. Tarbijakaitseamet (Urząd Ochrony Konsumentów i Nadzoru Technicznego) — wyznaczony organ wiodący — wskazał, że w jego ocenie pułap jest wystarczający dla rozmiaru estońskiego rynku i typowego obrotu operatorów, których spodziewa się karać. Słowenia przyjęła podobne uzasadnienie na mocy Zakon o dostopnosti proizvodov in storitev.

Strukturalny zarzut wobec pięciocyfrowego pułapu to ten, który nota wdrożeniowa Komisji z 2026 roku zaznaczyła: gdzie operator niebędący Estończykiem z obrotem w całej UE sprzedaje na rynek estoński przez jedną domenę, nagłówkowy pułap leży na absolutnym dnie tego, co instrukcja „odstraszający“ z artykułu 13 może wiarygodnie pomieścić. Kontrargument mniejszych państw członkowskich jest taki, że nagłówkowy pułap nie jest pełnym obrazem odstraszania: kary za trwające naruszenia, uprawnienia do wycofania z rynku i reżimy publikacji reputacyjnej — wszystko to powiększa ekspozycję operatora poza stały pułap. Przegląd merytoryczny będzie miejscem, gdzie ten argument zostanie poddany próbie.

Środkowy zakres: Francja, Niemcy, Holandia, Belgia

Środkowy zakres rankingu — 75 000 € we Francji, 87 000 € w Holandii, 100 000 € w Niemczech, 200 000 € w Belgii — reprezentuje kohortę państw członkowskich z dojrzałymi ramami egzekwowania dostępności cyfrowej sprzed EAA. Każde z nich skalibrowano harmonogram kar EAA wobec pułapu istniejącego horyzontalnego reżimu dostępności, który działał przez lata przed przyjęciem EAA: ramy RGAA we Francji, wcześniejsze iteracje BFSG i reżim BITV w Niemczech, Implementatiewet poprzedzający poprawki właściwe dla EAA z 2022 roku w Holandii. Środkowy zakres to też miejsce, gdzie skupiły się pierwsze działania egzekucyjne.

W środkowym zakresie widoczny jest celowy kompromis między dwiema kulturami regulacyjnymi. Państwa członkowskie, które wybrały stałe pięcio- lub sześciocyfrowe pułapy, to na ogół te z długą historią egzekwowania kar administracyjnych, gdzie organ nadzoru wydaje dużą liczbę umiarkowanych grzywien, nie małą liczbę nagłówkowych. Państwa, które wybrały wyższe pułapy (Hiszpania, Irlandia, Portugalia), to na ogół te, które świadomie importowały logikę regulatora ochrony danych: mniejsza liczba dużych grzywien, często po rozległym dochodzeniu, z efektem odstraszającym wzmocnionym przez publikację.

Pierwsza publicznie ujawniona kara BFSG BAFA w I kwartale 2026 roku — nałożona na średniej wielkości operatora e-commerce w branży modowej, w górnym przedziale pięciocyfrowym — jest paradygmatyczna dla podejścia środkowego zakresu. Kara była poniżej pułapu 100 000 €, znacznie powyżej tego, co mały operator traktowałby jako koszt prowadzenia działalności, i towarzyszył jej nakaz naprawczy z klauzulą kary ciągłej. Wzorzec jest zgodny z tym, jak niemecki system nadzoru rynku przez dwie dekady realizował egzekwowanie bezpieczeństwa produktów i ochrony konsumentów. Pierwsza transza formalnych zawiadomień DGCCRF na początku 2026 roku miała podobny kształt.

Pułap: 1 mln € w Hiszpanii i 5% obrotu we Włoszech

Dwa państwa członkowskie stoją samotnie na szczycie tabeli. Ley 11/2023 ustanawia stały pułap 1 000 000 € za bardzo poważne naruszenia — najwyższy stały pułap w Unii i rząd wielkości powyżej kohorty środkowego zakresu. D.lgs. 82/2022 Włoch, oparty na ramach Stanca Law, ustanawia próg procentowy obrotu do 5% rocznego obrotu za najpoważniejszą kategorię naruszeń, bez żadnego stałego górnego pułapu w euro. Zastosowany wobec operatora z obrotem w UE na poziomie, powiedzmy, 1 mld €, włoski reżim implikuje teoretyczne maksimum 50 000 000 € za jedno bardzo poważne naruszenie. Zastosowany wobec małego operatora, implikuje maksimum znacznie poniżej pułapu hiszpańskiego. Włoski reżim skaluje się z wielkością; hiszpański nie.

Wybór konstrukcji nie jest przypadkowy. Hiszpania skalibrowania pułapu EAA do górnego limitu istniejącego reżimu kar administracyjnych w ramach LGCA (ogólne prawo telekomunikacyjne) i LSSI (ustawa o usługach społeczeństwa informacyjnego), które już wcześniej przewidywały milionowe pułapy za naruszenia ochrony konsumentów. Tradycja regulacyjna Hiszpanii, szczególnie w przestrzeni usług cyfrowych, konsekwentnie preferowała wysokie stałe pułapy — częściowo ze względu na odstraszającą widoczność, częściowo dlatego, że hiszpańskie prawo administracyjne sprawia, że stopniowanie administracyjne jest bardziej przejrzyste niż progi procentowe obrotu. Włochy poszły w drugą stronę, importując logikę procentową obrotu z harmonogramu kar AgCom w telekomunikacji i AGCM w zakresie ochrony konkurencji. Stawka 5% jest identyczna w odczuciu z górnym progiem 4% RODO — i w przypadku największych operatorów materialnie go przekracza.

Pierwsze decyzje sankcyjne na mocy Ley 11/2023 — opublikowane pod koniec 2025 roku wobec operatorów samoobsługowych kiosków w regionalnych węzłach transportowych — wylądowały na poziomie 50 000–150 000 €, znacznie poniżej pułapu. Włoski reżim nie wyprodukował jeszcze opublikowanej grzywny procentowej obrotu; aktywność egzekucyjna AgID w pierwszym roku skupiła się na formalnych zawiadomieniach i nakazach naprawczych, nie na decyzjach sankcyjnych. Gdy włoski regulator po raz pierwszy nałoży grzywnę procentową obrotu na dużego objętego operatora, ustanowi precedens, którego pułap 1 mln € w Hiszpanii nie może dorównać w bezwzględnych kwotach.

„Skuteczne, proporcjonalne, odstraszające — trzy słowa. Dwadzieścia siedem ustawodawców. Dwa rzędy wielkości między dnem a pułapem. Pytanie na 2030 rok brzmi: czy artykuł 13 jest przepisem jednorynkowym czy problemem jednorynkowym.“

Mnożnik kar dziennych za trwające naruszenia

Nagłówkowe pułapy to tylko połowa obrazu artykułu 13. Siedem państw członkowskich — Niemcy, Francja, Hiszpania, Włochy, Holandia, Portugalia i Belgia — stosuje dzienną karę za trwające naruszenie oprócz pułapu za naruszenie, typowo na poziomie 500–10 000 € dziennie przez cały czas trwania naruszenia po formalnym zawiadomieniu operatora. To praktyczny mechanizm zamieniający pięcio- lub sześciocyfrowy nagłówkowy pułap w sześcio- lub siedmiocyfrową ekspozycję w kwestionowanej sprawie.

Stawki nie są jednolite. BFSG Niemiec przewiduje dzienny narzut do 5 000 € dziennie w ramach mechanizmu nakazu nadzorczego; włoski reżim, stosowany przez AgID, może sięgać 10 000 € dziennie w najpoważniejszej kategorii. Dzienna stawka Francji w harmonogramie DGCCRF jest skromniejsza — do 1 500 € dziennie — ale stosowana bardziej niezawodnie w działaniach egzekucyjnych. Reżim Hiszpanii na mocy Ley 11/2023 ustanawia dzienny narzut do 6 000 € dziennie, skalowany do wielkości operatora.

Dla zespołów ds. zgodności mechanizm trwającego naruszenia jest częścią artykułu 13 najbardziej bezpośrednio wpływającą na planowanie naprawy. Formalne zawiadomienie z 30-dniowym terminem naprawy — powszechne w siedmiu państwach członkowskich z mechanizmami dziennymi — przekłada się przy najwyższej mającej zastosowanie stawce (Włochy, 10 000 €/dzień) na 300 000 € ekspozycji ponad nagłówkowy pułap za naruszenie. Przy stawkach francuskich to samo 30-dniowe okno to 45 000 €. Państwa członkowskie bez mechanizmu dziennego — większość kohorty Europy Środkowej i Wschodniej, plus kraje nordyckie — polegają wyłącznie na nagłówkowym pułapie dla efektu odstraszającego.

Czy rozpiętość się zmniejsza czy rośnie?

Uczciwa odpowiedź w połowie 2026 roku jest taka, że rozpiętość nie zmniejsza się wyraźnie ani wyraźnie nie rośnie. Żadne państwo członkowskie nie zrewidowało swojego pułapu z artykułu 13 w górę w pierwszym roku egzekwowania. Żadne nie zrewidowało go w dół. Kohorta dolna (Estonia, Słowenia, Malta, Cypr) nie sygnalizowała zamiaru podwyższenia pułapów. Kohorta górna (Hiszpania, Włochy) nie sygnalizowała zamiaru ich obniżenia. Kohorta środkowego zakresu (Francja, Niemcy, Holandia, Belgia) stosuje istniejące pułapy zgodnie z projektem i produkuje egzekwowanie pierwszego roku na poziomach modalnych znacznie poniżej tych pułapów.

Dzieje się natomiast miękka forma operacyjnej konwergencji, która nie wymaga zmiany ustawowej. Organy nadzoru w całej Unii dzielą metodologię — BAFA, DGCCRF, AEPD i AgID opublikowały w pierwszym roku zasadniczo kompatybilne kryteria triażu egzekucyjnego — a modalna kara w faktycznie wydanych sprawach skupia się w przedziale 15 000–100 000 €, nawet gdy nagłówkowy pułap jest znacznie wyższy. To właśnie ta część historii konwergencji, której rozpiętość artykułu 13 nie uchwytuje: w praktyce grzywny pierwszego roku nie eksploatują rozpiętości.

Nota wdrożeniowa Komisji z 2026 roku opisuje rozpiętość jako „obszar do monitorowania, nie do natychmiastowej interwencji.“ Merytoryczny przegląd 2030 roku to pierwszy zaplanowany moment, w którym można by tabelować harmonizację ustawodawczą. Do tego czasu narzędzia Komisji są miększe: wspólna metodologia, współpraca transgraniczna na mocy rozporządzenia (UE) 2019/1020 i (ostatecznie) pierwsze transgraniczne działanie egzekucyjne w ramach wspólnego systemu nadzoru, które materialnie sprawdzi, w jaki sposób pojedynczy objęty operator jest eksponowany jednocześnie na wiele krajowych harmonogramów artykułu 13.

Co to oznacza dla zespołów ds. zgodności

Dla objętego operatora zarządzającego zgodnością na całym rynku wewnętrznym, obraz artykułu 13 pierwszego roku niesie trzy praktyczne implikacje.

Po pierwsze, nagłówkowy pułap nie jest właściwym wkładem planistycznym. Modalna grzywna pierwszego roku skupia się na poziomie 15 000–100 000 € w państwach z aktywnym egzekwowaniem, i ten przedział jest bardziej przydatny do budżetowania niż pułap 1 mln € w Hiszpanii. Nagłówkowy pułap ma znaczenie dla ryzyka ogonowego najgorszego przypadku — recydywistycznej niesprawności w flagowym przepływie zamówień na wielonarodowej platformie — ale większość faktycznie wydawanych grzywien będzie znacznie poniżej niego.

Po drugie, mechanizm dziennej kary za trwające naruszenie jest tą częścią artykułu 13, która powinna wyznaczać harmonogramy naprawy. 30-dniowy termin naprawy przy stawkach włoskich to 300 000 € dodatkowej ekspozycji; przy stawkach francuskich to 45 000 €. Programy naprawcze powinny być kalibrowane tak, by likwidować formalne zawiadomienia w oknie naprawczym, nie optymalizować wobec nagłówkowego pułapu.

Po trzecie, sama rozpiętość jest jednorynkowym czynnikiem planistycznym. Alokacja budżetu naprawczego wyłącznie według pułapu niedoważałaby rynki o niskim pułapie z aktywnymi organami nadzoru (kohorta bałtycka i wyszehradzka, gdzie mechanizmy dzienne są rzadkie, ale operacyjne egzekwowanie rośnie) i przeważałaby rynki o wysokim pułapie z ostrożną praktyką egzekwowania w pierwszym roku. Właściwym wkładem jest mieszana miara ekspozycji łącząca pułap, mechanizm dzienny, poziom aktywności organu nadzoru i reżim publikacji reputacyjnej — nie sam nagłówkowy pułap.

Najbardziej prawdopodobnym rozwojem na froncie artykułu 13 w 2026–27 roku jest pierwsze transgraniczne działanie egzekucyjne w ramach rozporządzenia (UE) 2019/1020 — kiedy to po raz pierwszy pojedynczy objęty operator stanie wobec harmonogramów artykułu 13 z wielu państw członkowskich jednocześnie. Sprawa ta powie nam, jaśniej niż jakiekolwiek z dotychczasowych krajowych działań pierwszego roku, jak rozpiętość faktycznie zachowuje się pod presją.

Więcej od Disability World na temat EAA, szerszego obrazu egzekwowania pierwszego roku i krajowych przepisów dotyczących dostępności.