Член 13 на EAA: диапазони на санкциите по държави членки, средата на 2026 г. — разпръснатост от два порядъка вътре в Единния пазар

Член 13 от Директива (ЕС) 2019/882 е дълъг по същество едно изречение: санкциите за несъответствие трябва да бъдат „ефективни, пропорционални и възпиращи“. След това съставителите на Директивата оставиха действителните числа на 27 национални законодателя. Дванадесет месеца след началото на правоприлагането резултатът е видим. Най-ниският горен таван за нарушение е €5 000 (Естония, Словения). Най-високият фиксиран таван е €1 000 000 в Испания по Ley 11/2023. Италия обвързва най-горния си праг с процент — до 5% от годишния оборот — който, приложен спрямо най-големите обхванати оператори, засенчва всеки фиксиран таван на континента. Това е първото изчерпателно проучване държава членка по държава членка на таваните по член 13, така както те се представят към средата на 2026 г.

Какво всъщност казва член 13

Член 13 от Директива (ЕС) 2019/882 — Европейския акт за достъпност — се състои от три кратки алинеи. Оперативното изречение е същото, повтаряно във всеки хоризонтален инструмент на Единния пазар, приет от края на 90-те години: „Държавите членки определят правила относно санкциите, приложими при нарушения на националните разпоредби, приети в съответствие с настоящата директива, и предприемат всички необходими мерки, за да гарантират тяхното прилагане. Предвидените санкции трябва да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи.“ Членът също изисква държавите членки да уведомяват Комисията за тези правила и за всяко последващо изменение.

Изразът „ефективни, пропорционални и възпиращи“ не е специфичен за EAA. Той се появява по същество във всяка директива за защита на потребителите, защита на данните и безопасност на продуктите, която Съюзът е приел през последния четвърт век. Съдът на ЕС е тълкувал израза като изискващ от държавите членки да определят санкции, които поне лишават нарушителя от всяко икономическо предимство, придобито от нарушението, и налагат възпиращ марж над него. Съдът последователно е отказвал да тълкува израза като налагащ обхватна за Съюза долна или горна граница — това е работа на законодателя, а в EAA законодателят се отказа да определи такава.

Това, което Директивата все пак изисква, е режимът на санкциите „да отчита степента на несъответствие, включително неговата сериозност, и броя на единиците несъответстващи продукти или услуги, както и броя на засегнатите лица“. Това е инструкция за пропорционалност, а не число. Инструкцията за пропорционалност е това, което повечето държави членки са използвали, за да градуират графиците си за санкции в нива — леко, сериозно, много сериозно — с отделни тавани за всяко ниво и изрични фактори (повторност, умисъл, продължителност), които придвижват дадено нарушение нагоре или надолу по скалата.

Как беше съставено проучването на 27-те държави

Това проучване е изградено от текста на акта за транспониране на EAA на всяка държава членка, в сила към средата на 2026 г., допълнен с бюлетини за правоприлагане от определения орган за надзор на пазара, където такъв е публикуван. Актовете за транспониране се различават по форма: в някои държави членки EAA беше транспониран чрез изменение на съществуващ хоризонтален закон за достъпност (германският BFSG, френският loi 2005-102, италианският закон Stanca); в други чрез специален акт за транспониране (испанският Ley 11/2023, естонският Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus, словенският Zakon o dostopnosti); и в трета група чрез глава, вмъкната в общ кодекс за защита на потребителите.

За всяка държава членка записахме четири данни: горния таван за едно много сериозно нарушение; тавана за сериозно нарушение; съществуването и размера на каквато и да е дневна санкция за продължаващо нарушение; и определения орган за надзор на пазара. Цифрите по-долу са заглавни максимуми. Действително наложената санкция във всеки конкретен случай ще бъде част от заглавния максимум, мащабирана от факторите, изложени в националния акт — обикновено оборота на оператора, продължителността на нарушението, броя на засегнатите потребители и всякакви отегчаващи или смекчаващи обстоятелства. Заглавният максимум е това, което определя горната граница на експозицията; типичната санкция се определя от практиката на надзорния орган.

Едно техническо уточнение се прилага навсякъде. Няколко държави членки определят заглавния си таван в местна валута; за държавите членки извън еврозоната конвертирахме по референтния курс на Европейската централна банка за 1 май 2026 г. и закръглихме до най-близките €1 000, за да позволим сравнимост. Правно обвързващата цифра остава тази в местна валута.

27-те държави членки, подредени по таван на санкцията за нарушение

Таблицата по-долу подрежда всяка от 27-те държави членки на ЕС по горния таван за нарушение за най-сериозната категория нарушение, изложен в акта за транспониране, в сила към средата на 2026 г. Прагът на Италия като процент от оборота е показан отделно — подразбиращият се максимум зависи изцяло от размера на обхванатия оператор, а на нивото на голяма мултинационална платформа за електронна търговия подразбиращият се максимум би бил най-високият в Съюза. За останалата част от групата подреждането е недвусмислено.

Където за една и съща държава членка са показани две цифри (Естония, Словения), по-ниската цифра е максимумът за сериозни нарушения, а по-високата — максимумът за много сериозни нарушения; по-високата цифра е релевантният сравнителен показател за подреждането. Всички цифри са заглавни максимуми за едно нарушение. Колоната за продължаваща дневна санкция показва дневната надбавка, която се прилага, където националният акт предвижда такава, за всеки ден, в който нарушението продължава след официално уведомление. Изброените органи са водещият орган за надзор на пазара за цифрови услуги; в няколко държави членки (Германия, Испания, Белгия, Италия) специфичните за отрасъла компетентности са разпределени между допълнителни секторни регулатори (банкови надзорни органи, телекомуникационни регулатори, аудио-визуални регулатори).

Долната граница: Естония, Словения, Малта, Кипър

В дъното на таблицата седят четири държави членки със заглавни тавани в диапазона €5 000–€15 000: Естония, Словения, Малта и Кипър. Всяка е обяснила избора с подобни мотиви. В Естония Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus калибрира графика си за санкции по EAA спрямо останалата част от националния режим на санкции за защита на потребителите, в който петцифрен таван е нормата за индивидуални административни нарушения. Tarbijakaitseamet (Орган за защита на потребителите и техническо регулиране) — определеният водещ орган — посочи, че таванът според него е достатъчен за размера на естонския пазар и типичния оборот на операторите, които очаква да санкционира. Словения следва подобна логика по своя Zakon o dostopnosti proizvodov in storitev.

Структурното възражение срещу петцифрен таван е това, което бележката за прилагането на Комисията от 2026 г. посочи: когато неестонски оператор с оборот в целия ЕС продава на естонския пазар чрез магазин с единствен домейн, заглавният таван е на абсолютната долна граница на това, което инструкцията „възпиращ“ по член 13 може правдоподобно да побере. Контрааргументът на по-малките държави членки е, че заглавният таван не е цялата възпираща картина: санкциите за продължаващи нарушения, правомощията за изтегляне от пазара и режимите за публикуване с репутационен ефект добавят към експозицията на оператора отвъд фиксирания таван. Същественият преглед ще е мястото, където този аргумент ще бъде изпитан.

Средният диапазон: Франция, Германия, Нидерландия, Белгия

Средният диапазон на подреждането — €75 000 във Франция, €87 000 в Нидерландия, €100 000 в Германия, €200 000 в Белгия — представлява групата държави членки със зрели рамки за правоприлагане на цифровата достъпност отпреди EAA. Всяка калибрира графика си за санкции по EAA спрямо тавана на съществуващия си хоризонтален режим за достъпност, който е бил в действие години преди приемането на EAA: рамката RGAA във Франция, по-ранните версии на BFSG и режимът BITV в Германия, Implementatiewet, който предшества специфичните за EAA изменения от 2022 г. в Нидерландия. Средният диапазон е и там, където се групираха действията по правоприлагане за първата година.

В средния диапазон се вижда умишлен компромис между две регулаторни култури. Държавите членки, които избраха фиксирани тавани от пет до шест цифри, обикновено са тези с дълга история на административно налагане на санкции, където надзорният орган издава голям обем умерени по размер санкции, а не малък брой грабващи заглавията. Държавите членки, които избраха по-високи тавани (Испания, Ирландия, Португалия), обикновено са тези, които съзнателно внесоха логиката на регулатора за защита на данните: по-малък брой големи санкции, често след обстойно разследване, с възпиращ ефект, усилен от публикуването.

Първата публично отчетена санкция по BFSG на BAFA през първо тримесечие на 2026 г. — наложена срещу среден по размер оператор в електронната търговия с модна стока, в горния петцифрен диапазон — е парадигматична за подхода в средния диапазон. Санкцията беше под тавана от €100 000, доста над това, което малък оператор би третирал като разход за правене на бизнес, и придружена от нареждане за отстраняване на проблеми с клауза за продължаваща санкция. Моделът е в съответствие с това как германската система за надзор на пазара третира налагането на санкции за безопасност на продуктите и защита на потребителите от две десетилетия. Първият транш официални уведомления на френския DGCCRF в началото на 2026 г. следва подобна форма.

Таванът: €1 млн на Испания и 5% от оборота на Италия

Две държави членки седят сами на върха на таблицата. Испанският Ley 11/2023 определя фиксиран таван от €1 000 000 за много сериозни нарушения — най-високият фиксиран таван в Съюза и порядък над групата на средния диапазон. Италианският D.lgs. 82/2022, надграждайки рамката на закона Stanca, определя праг като процент от оборота до 5% от годишния оборот за най-сериозната категория нарушение, без фиксиран абсолютен таван в евро. Приложен спрямо обхванат оператор с, да речем, €1 милиард оборот в ЕС, италианският режим предполага теоретичен максимум от €50 000 000 за много сериозно нарушение. Приложен спрямо малък оператор, той предполага максимум доста под испанския таван. Италианският режим се мащабира с размера; испанският не.

Изборът на проектиране не е случаен. Испания калибрира тавана си по EAA спрямо горната граница на съществуващия административен режим на санкции по LGCA (общия закон за далекосъобщенията) и LSSI (закона за услугите на информационното общество), и двата от които вече оперираха тавани от милиони евро за нарушения на защитата на потребителите. Испанската регулаторна традиция, особено в областта на цифровите услуги, последователно е предпочитала високи фиксирани тавани — отчасти заради възпиращата видимост, отчасти защото испанското административно право прави градуираното административно нива́ане по-прозрачно, отколкото праговете като процент от оборота. Италия пое в другата посока, внасяйки логиката на процента от оборота от графика за телекомуникационни санкции на AgCom, родственик на GDPR, и от графика за санкции в областта на конкуренцията на AGCM. Усещането за ставката от 5% е идентично с горния праг от 4% на GDPR — и в случая на най-големите оператори материално го надхвърля.

Първите решения за санкции по Ley 11/2023 — публикувани в края на 2025 г. срещу оператори на самообслужващи се терминали в регионални транспортни възли — попаднаха в диапазона €50 000–€150 000, доста под тавана. Италианският режим все още не е произвел публикувана санкция като процент от оборота; дейността по правоприлагане на AgID за първата година се концентрира върху официални уведомления и нареждания за отстраняване на проблеми, а не върху решения за санкции. Първият път, когато италиански регулатор издаде санкция като процент от оборота срещу голям обхванат оператор, той ще създаде прецедент, който испанският таван от €1 млн не може да достигне в абсолютни стойности.

„Ефективни, пропорционални, възпиращи — три думи. Двадесет и седем законодателя. Два порядъка между долната граница и тавана. Въпросът за 2030 г. е дали член 13 е разпоредба на Единния пазар или проблем на Единния пазар.“

Дневният множител за продължаващо нарушение

Заглавните тавани са само половината от картината на член 13. Седем държави членки — Германия, Франция, Испания, Италия, Нидерландия, Португалия и Белгия — прилагат дневна санкция за продължаващо нарушение в допълнение към тавана за нарушение, обикновено при €500–€10 000 на ден за времето, в което нарушението продължава, след като операторът е официално уведомен. Това е практическият механизъм, който превръща пет- или шестцифрен заглавен таван в шест- или седемцифрена експозиция в оспорван случай.

Ставките не са еднакви. Германският BFSG предвижда дневна надбавка до €5 000 на ден по механизма за надзорни нареждания; италианският режим, прилаган чрез AgID, може да достигне €10 000 на ден в най-сериозната категория. Френската дневна ставка по графика на DGCCRF е по-умерена — до €1 500 на ден — но се прилага по-надеждно при действията по правоприлагане. Испанският режим по Ley 11/2023 определя дневна надбавка до €6 000 на ден, мащабирана спрямо размера на оператора.

За екипите по съответствие механизмът за продължаващо нарушение е частта от член 13, която най-пряко засяга планирането на отстраняването на проблемите. Официално уведомление с 30-дневен срок за отстраняване — обичайно за седемте държави членки с дневни механизми — се превръща, при най-високата приложима ставка (Италия, €10 000/ден), в €300 000 експозиция над заглавния таван за нарушение. При френските ставки същият 30-дневен прозорец е €45 000. Държавите членки без дневен механизъм — повечето от групата на Централна и Източна Европа, плюс скандинавските страни — разчитат единствено на заглавния таван за своето възпиране.

Сближава ли се диапазонът или се разминава?

Честният отговор към средата на 2026 г. е, че диапазонът нито очевидно се сближава, нито очевидно се разминава. Никоя държава членка не е преразгледала тавана си по член 13 нагоре през първата година на правоприлагане. Никоя държава членка не го е преразгледала надолу. Групата от долния край (Естония, Словения, Малта, Кипър) не е сигнализирала намерение да повиши таваните си. Групата от горния край (Испания, Италия) не е сигнализирала намерение да ги понижи. Групата от средния диапазон (Франция, Германия, Нидерландия, Белгия) оперира съществуващите си тавани, както са проектирани, и произвежда правоприлагане за първата година на типични нива доста под тези тавани.

Това, което се случва, е мека форма на оперативно сближаване, която не изисква законодателна промяна. Надзорните органи в целия Съюз споделят методология — BAFA, DGCCRF, AEPD и AgID публикуваха в общи линии съвместими критерии за триаж при правоприлагане през първата година — а типичната санкция в действително наложените случаи се групира в диапазона €15 000–€100 000 дори там, където заглавният таван е много по-висок. Това е частта от историята на сближаването, която разпръснатостта по член 13 не улавя: на практика санкциите за първата година не експлоатират разпръснатостта.

Бележката за прилагането на Комисията от 2026 г. описва разпръснатостта като „област за мониторинг, а не за незабавна намеса“. Същественият преглед през 2030 г. е първият планиран момент, в който може да бъде внесена законодателна хармонизация. Дотогава инструментите на Комисията са по-меки: споделена методология, трансгранично сътрудничество по Регламент (ЕС) 2019/1020 и (накрая) първото трансгранично действие по правоприлагане по рамката за съвместен надзор, което материално ще изпита как един обхванат оператор е експониран по множество национални графици по член 13 едновременно.

Какво означава това за екипите по съответствие

За обхванат оператор, който управлява съответствието в Единния пазар, картината на член 13 за първата година има три практически последици.

Първо, заглавният таван не е правилната входна стойност за планиране. Типичната санкция за първата година се групира в €15 000–€100 000 в държавите членки с активно правоприлагане и този диапазон е по-полезен за бюджетиране, отколкото испанският таван от €1 млн. Заглавният таван има значение за риска в най-лошия случай — повторен провал в основен процес на плащане на мултинационална платформа — но повечето действително наложени санкции ще попаднат доста под него.

Второ, механизмът за продължаващо нарушение е частта от член 13, която следва да определя сроковете за отстраняване на проблемите. 30-дневен срок за отстраняване при италиански ставки е €300 000 допълнителна експозиция; при френски ставки е €45 000. Програмите за отстраняване на проблеми следва да бъдат калибрирани да изпълняват официалните уведомления в рамките на срока за отстраняване, а не да оптимизират спрямо заглавния таван.

Трето, самият диапазон е съображение за планиране в Единния пазар. Разпределянето на бюджета за отстраняване на проблеми единствено по тавана би подценило пазарите с нисък таван с активни надзорни органи (групата на Балтийските страни и Вишеградската четворка, където дневните механизми са редки, но оперативното правоприлагане нараства) и би надценило пазарите с висок таван с предпазлива практика на правоприлагане за първата година. Правилната входна стойност е смесена мярка на експозицията, която съчетава тавана, дневния механизъм, нивото на активност на надзорния орган и режима за публикуване с репутационен ефект — а не само заглавния таван.

Най-вероятното развитие за 2026–27 г. на фронта на член 13 е първото трансгранично действие по правоприлагане по рамката на Регламент (ЕС) 2019/1020 — момент, в който един обхванат оператор за първи път ще се изправи пред графици по член 13 от множество държави членки едновременно. Този случай ще ни покаже, по-ясно от което и да е от вътрешните действия за първата година, как всъщност се държи разпръснатостта под напрежение.

Прочетете повече от Disability World за EAA, за по-широката картина на правоприлагането за първата година и за националната нормативна уредба за достъпност.