Artículo 13 de la EAA: rangos de multas por Estado miembro, mediados de 2026 — una diferencia de dos órdenes de magnitud en el interior del mercado único

El artículo 13 de la Directiva (UE) 2019/882 tiene una sola oración en cuanto a su contenido: las sanciones por incumplimiento deben ser «efectivas, proporcionadas y disuasorias». Los redactores de la Directiva dejaron entonces las cifras concretas a 27 legislaturas nacionales. Doce meses después del inicio de la aplicación, el resultado es visible. El límite máximo por infracción más bajo se sitúa en 5.000 € (Estonia, Eslovenia). El límite fijo más alto alcanza 1.000.000 € en España bajo la Ley 11/2023. Italia vincula su nivel máximo a un porcentaje —hasta el 5 % de la facturación anual— que, aplicado a los mayores operadores cubiertos, supera a todos los límites fijos del continente. Esta es la primera encuesta exhaustiva Estado miembro por Estado miembro de los límites del artículo 13 tal como se encuentran a mediados de 2026.

Qué dice realmente el artículo 13

El artículo 13 de la Directiva (UE) 2019/882 —el European Accessibility Act (EAA) o Acta Europea de Accesibilidad— consta de tres párrafos breves. La oración operativa es la que se repite en todos los instrumentos horizontales del Mercado Único adoptados desde finales de los años noventa: «Los Estados miembros establecerán el régimen de sanciones aplicables a las infracciones de las disposiciones nacionales adoptadas en virtud de la presente Directiva y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Las sanciones previstas serán efectivas, proporcionadas y disuasorias». El artículo también exige a los Estados miembros que notifiquen a la Comisión esas normas y cualquier modificación posterior.

La expresión «efectivas, proporcionadas y disuasorias» no es exclusiva de la EAA. Aparece en prácticamente todas las directivas de protección del consumidor, protección de datos y seguridad de los productos que la Unión ha adoptado en el último cuarto de siglo. El Tribunal de Justicia ha interpretado la expresión en el sentido de exigir a los Estados miembros que establezcan sanciones que, como mínimo, priven al infractor de cualquier ventaja económica obtenida de la infracción e impongan un margen disuasorio por encima de ese nivel. El Tribunal ha rechazado sistemáticamente leer la expresión como la imposición de un suelo o techo a escala de la Unión —esa es la labor del legislador, y en la EAA el legislador optó por no establecer ninguno.

Lo que la Directiva sí exige es que el régimen de sanciones «tenga en cuenta el alcance del incumplimiento, incluida su gravedad, y el número de unidades de productos o servicios no conformes, así como el número de personas afectadas». Esa es una instrucción de proporcionalidad, no un número. La instrucción de proporcionalidad es la que la mayoría de los Estados miembros ha utilizado para graduar sus calendarios de sanciones en niveles —leve, grave, muy grave— con límites separados para cada nivel y factores explícitos (reincidencia, intencionalidad, duración) que mueven una determinada infracción hacia arriba o hacia abajo en la escala.

Cómo se elaboró la encuesta de los 27 Estados

Esta encuesta se construye a partir del texto del acto de transposición de la EAA de cada Estado miembro en vigor a mediados de 2026, complementado por los boletines de aplicación de la autoridad de vigilancia del mercado designada cuando se ha publicado alguno. Los actos de transposición varían en forma: en algunos Estados miembros la EAA se transpuso modificando un estatuto horizontal de accesibilidad preexistente (Barrierefreiheitsstärkungsgesetz alemán, loi 2005-102 francesa, Ley Stanca italiana); en otros mediante un acto de transposición dedicado (la Ley 11/2023 española, la Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus estonia, la Zakon o dostopnosti eslovena); y en un tercer grupo mediante un capítulo insertado en un código general de protección del consumidor.

Para cada Estado miembro se han registrado cuatro datos: el límite máximo de banda alta para una única infracción muy grave; el límite para una infracción grave; la existencia y la tasa de cualquier sanción diaria por infracción continuada; y la autoridad de vigilancia del mercado designada. Las cifras que figuran a continuación son máximos titulares. La sanción efectivamente impuesta en cualquier caso concreto será una fracción del máximo titular, escalada por los factores establecidos en el acto nacional —habitualmente la facturación del operador, la duración de la infracción, el número de usuarios afectados y las circunstancias agravantes o atenuantes. El máximo titular es lo que determina el límite superior de la exposición; la sanción modal está determinada por la práctica de la autoridad de vigilancia.

Se aplica una advertencia técnica a lo largo de todo el texto. Varios Estados miembros establecen su límite titular en moneda local; en el caso de los Estados miembros no pertenecientes a la zona euro, se ha convertido al tipo de referencia del Banco Central Europeo para el 1 de mayo de 2026 y se ha redondeado al millar de euros más cercano para permitir la comparabilidad. La cifra legalmente vinculante sigue siendo la expresada en moneda local.

Los 27 Estados miembros, clasificados por límite de sanción por infracción

La tabla que figura a continuación clasifica a cada uno de los 27 Estados miembros de la UE por el límite máximo de banda alta por infracción para la categoría de infracción más grave, tal como se establece en el acto de transposición en vigor a mediados de 2026. El nivel de porcentaje de facturación de Italia se muestra por separado —el máximo implícito depende enteramente del tamaño del operador cubierto, y al nivel de una gran plataforma de comercio electrónico multinacional el máximo implícito sería el más alto de la Unión. Para el resto del grupo, la clasificación es directa.

Cuando se muestran dos cifras para el mismo Estado miembro (Estonia, Eslovenia), la cifra inferior es el máximo para infracciones graves y la cifra superior el máximo para infracciones muy graves; la cifra superior es el comparador relevante para la clasificación. Todas las cifras son máximos titulares por infracción única. La columna de sanción diaria continuada muestra el recargo diario que se aplica, cuando el acto nacional así lo prevé, por cada día que persiste la infracción tras una notificación formal. Las autoridades enumeradas son la autoridad principal de vigilancia del mercado para los servicios digitales; en varios Estados miembros (Alemania, España, Bélgica, Italia) las competencias sectoriales se distribuyen entre reguladores sectoriales adicionales (supervisores bancarios, reguladores de telecomunicaciones, reguladores audiovisuales).

El suelo: Estonia, Eslovenia, Malta, Chipre

Al final de la tabla se encuentran cuatro Estados miembros con límites titulares en la banda de 5.000–15.000 €: Estonia, Eslovenia, Malta y Chipre. Cada uno ha explicado la elección en términos similares. En Estonia, la Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus calibró su calendario de sanciones de la EAA con el resto del régimen de sanciones de protección del consumidor del país, en el que un límite de cinco cifras es la norma para las infracciones administrativas individuales. El Tarbijakaitseamet (Autoridad de Protección del Consumidor y Regulación Técnica) —el organismo principal designado— ha indicado que el límite es, en su opinión, suficiente para el tamaño del mercado estonio y la facturación habitual de los operadores que espera sancionar. Eslovenia siguió un razonamiento similar bajo su Zakon o dostopnosti proizvodov in storitev.

La objeción estructural a un límite de cinco cifras es la que señaló la nota de aplicación de la Comisión de 2026: cuando un operador no estonio con facturación en toda la UE vende en el mercado estonio a través de un único dominio, el límite titular está en el suelo absoluto de lo que la instrucción «disuasoria» del artículo 13 puede acomodar de manera plausible. El contraargumento de los Estados miembros más pequeños es que el límite titular no es la imagen completa del efecto disuasorio: las sanciones por infracción continuada, las competencias de retirada del mercado y los regímenes de publicación reputacional añaden exposición al operador más allá del tope fijo. La revisión sustantiva será el lugar donde se ponga a prueba este argumento.

La banda media: Francia, Alemania, Países Bajos, Bélgica

La banda media de la clasificación —75.000 € en Francia, 87.000 € en los Países Bajos, 100.000 € en Alemania, 200.000 € en Bélgica— representa el grupo de Estados miembros con marcos maduros de aplicación de la accesibilidad digital previos a la EAA. Cada uno calibró su calendario de sanciones de la EAA con el techo de su régimen horizontal de accesibilidad existente, que había estado operativo durante años antes de que se adoptara la EAA: el marco RGAA en Francia, las iteraciones anteriores del BFSG y el régimen BITV en Alemania, la Implementatiewet que precedió a las enmiendas específicas de la EAA de 2022 en los Países Bajos. La banda media es también donde se han concentrado las acciones de aplicación del primer año.

Lo que es visible en la banda media es un intercambio deliberado entre dos culturas regulatorias. Los Estados miembros que optaron por límites fijos de cinco a seis cifras tienden a ser aquellos con un largo historial de aplicación de sanciones administrativas, donde la autoridad de vigilancia emite un volumen elevado de multas de tamaño moderado en lugar de un pequeño número de multas de gran impacto mediático. Los Estados miembros que optaron por límites más altos (España, Irlanda, Portugal) tienden a ser aquellos que importaron conscientemente la lógica del regulador de protección de datos: un número menor de multas grandes, a menudo tras una investigación exhaustiva, con el efecto disuasorio amplificado por la publicación.

La primera sanción del BFSG del BAFA de dominio público en el primer trimestre de 2026 —emitida contra un operador de comercio electrónico de moda de tamaño mediano, en el rango alto de las cinco cifras— es paradigmática del enfoque de la banda media. La sanción estuvo por debajo del límite de 100.000 €, muy por encima de lo que un operador pequeño trataría como un coste operativo, y fue acompañada de una orden de remediación con una cláusula de sanción continuada. El patrón es coherente con la forma en que el sistema alemán de vigilancia del mercado ha gestionado la aplicación de la seguridad de los productos y la protección del consumidor durante dos décadas. El primer tramo de notificaciones formales de la DGCCRF francesa a principios de 2026 siguió una forma similar.

El techo: los 1.000.000 € de España y el 5 % de Italia

Dos Estados miembros se sitúan solos en la cima de la tabla. La Ley 11/2023 española establece un tope fijo de 1.000.000 € para las infracciones muy graves —el límite fijo más alto de la Unión y un orden de magnitud por encima del grupo de la banda media. El D.lgs. 82/2022 italiano, construido sobre el marco de la Ley Stanca, establece un nivel de porcentaje de facturación de hasta el 5 % de la facturación anual para la categoría de infracción más grave, sin ningún tope absoluto fijo en euros. Aplicado a un operador cubierto con, pongamos, 1.000 millones de euros de facturación en la UE, el régimen italiano implica un máximo teórico de 50.000.000 € por infracción muy grave. Aplicado a un operador pequeño, implica un máximo muy por debajo del tope español. El régimen italiano escala con el tamaño; el español no lo hace.

La elección del diseño no es accidental. España calibró su límite de la EAA con el límite superior del régimen existente de sanciones administrativas bajo la LGCA (ley general de telecomunicaciones) y la LSSI (ley de servicios de la sociedad de la información), ambas de las cuales ya operaban límites de un millón de euros para las infracciones de protección del consumidor. La tradición regulatoria española, especialmente en el espacio de los servicios digitales, ha favorecido consistentemente los límites fijos altos —en parte por la visibilidad disuasoria, en parte porque el derecho administrativo español hace que la graduación administrativa escalonada sea más transparente que los niveles de porcentaje de facturación. Italia fue por el otro camino, importando la lógica de porcentaje de facturación del calendario de sanciones de telecomunicaciones de la AgCom afín al RGPD y del calendario de sanciones de competencia de la AGCM. La tasa del 5 % es idéntica al nivel superior del 4 % del RGPD en concepto —y, en el caso de los operadores más grandes, lo supera materialmente.

Las primeras resoluciones sancionadoras bajo la Ley 11/2023 —publicadas a finales de 2025 contra operadores de quioscos de autoservicio en centros de transporte regional— se situaron en 50.000–150.000 €, muy por debajo del techo. El régimen italiano aún no ha producido una multa de porcentaje de facturación publicada; la actividad de aplicación del primer año de AgID se ha concentrado en las notificaciones formales y las órdenes de remediación en lugar de en las resoluciones sancionadoras. La primera vez que un regulador italiano emita una multa de porcentaje de facturación contra un gran operador cubierto, establecerá un precedente que el techo de 1.000.000 € español no puede igualar en términos absolutos.

«Efectiva, proporcionada, disuasoria —tres palabras. Veintisiete legislaturas. Dos órdenes de magnitud entre el suelo y el techo. La pregunta para 2030 es si el artículo 13 es una disposición del Mercado Único o un problema del Mercado Único.»

El multiplicador de la sanción diaria por infracción continuada

Los límites titulares son solo la mitad del panorama del artículo 13. Siete Estados miembros —Alemania, Francia, España, Italia, Países Bajos, Portugal y Bélgica— operan una sanción diaria por infracción continuada además del límite por infracción, habitualmente a 500–10.000 € por día durante el tiempo que persiste la infracción tras la notificación formal al operador. Este es el mecanismo práctico que convierte un límite titular de cinco o seis cifras en una exposición de seis o siete cifras en un caso impugnado.

Las tasas no son uniformes. El BFSG alemán prevé un recargo diario de hasta 5.000 € por día bajo el mecanismo de orden supervisora; el régimen italiano, aplicado a través de AgID, puede alcanzar los 10.000 € por día en la categoría más grave. La tasa diaria francesa bajo el calendario de la DGCCRF es más modesta —hasta 1.500 € por día—, pero se aplica de forma más sistemática en las acciones de aplicación. El régimen español bajo la Ley 11/2023 establece un recargo diario de hasta 6.000 € por día, escalado según el tamaño del operador.

Para los equipos de cumplimiento, el mecanismo de infracción continuada es la parte del artículo 13 que más directamente afecta a la planificación de la remediación. Una notificación formal con un período de corrección de 30 días —habitual en los siete Estados miembros con mecanismos diarios— se traduce, a la tasa más alta aplicable (Italia, 10.000 €/día), en 300.000 € de exposición además del límite titular por infracción. A las tasas francesas, la misma ventana de 30 días es 45.000 €. Los Estados miembros sin mecanismo diario —la mayor parte del grupo de Europa Central y Oriental, más los países nórdicos— dependen únicamente del límite titular para su efecto disuasorio.

¿Está convergiendo o divergiendo el rango?

La respuesta honesta a mediados de 2026 es que el rango no está convergiendo ni divergiendo de manera evidente. Ningún Estado miembro ha revisado al alza su límite del artículo 13 en el primer año de aplicación. Ningún Estado miembro lo ha revisado a la baja. El grupo del extremo inferior (Estonia, Eslovenia, Malta, Chipre) no ha señalado la intención de elevar sus límites. El grupo del extremo superior (España, Italia) no ha señalado la intención de reducirlos. El grupo de la banda media (Francia, Alemania, Países Bajos, Bélgica) está aplicando sus límites existentes tal como fueron diseñados y produciendo aplicación del primer año a niveles modales muy por debajo de esos límites.

Lo que está ocurriendo es una forma suave de convergencia operativa que no requiere cambios estatutarios. Las autoridades de vigilancia de toda la Unión están compartiendo metodología —el BAFA, la DGCCRF, la AEPD y AgID han publicado criterios de triaje de aplicación ampliamente compatibles durante el primer año— y la sanción modal en los casos efectivamente emitidos se está agrupando en la banda de 15.000–100.000 € incluso donde el límite titular es mucho más alto. Esa es la parte de la historia de convergencia que la dispersión del artículo 13 no capta: en la práctica, las multas del primer año no están explotando la dispersión.

La nota de aplicación de la Comisión de 2026 describe la dispersión como «un área de seguimiento más que de intervención inmediata». La revisión sustantiva de 2030 es el primer momento programado en que se podría presentar la armonización legislativa. De aquí a entonces, las herramientas de la Comisión son más suaves: metodología compartida, cooperación transfronteriza bajo el Reglamento (UE) 2019/1020 y (eventualmente) la primera acción de aplicación transfronteriza bajo el marco de vigilancia conjunta, que pondrá a prueba de forma significativa cómo queda expuesto un único operador cubierto bajo múltiples calendarios nacionales del artículo 13 a la vez.

Qué significa esto para los equipos de cumplimiento

Para un operador cubierto que gestiona el cumplimiento en todo el Mercado Único, el panorama del artículo 13 del primer año tiene tres implicaciones prácticas.

Primera, el límite titular no es el dato correcto para la planificación. La multa modal del primer año se está agrupando en 15.000–100.000 € en los Estados miembros con aplicación activa, y esa banda es más útil para la elaboración de presupuestos que el límite español de 1.000.000 €. El límite titular importa para el riesgo extremo en el peor caso —un fallo reincidente en todo un flujo de compra destacado en una plataforma multinacional—, pero la mayoría de las multas efectivamente emitidas se situarán muy por debajo de él.

Segunda, el mecanismo de sanción diaria por infracción continuada es la parte del artículo 13 que debe impulsar los calendarios de remediación. Un período de corrección de 30 días a tasas italianas supone 300.000 € de exposición adicional; a tasas francesas son 45.000 €. Los programas de remediación deben calibrarse para resolver las notificaciones formales dentro del período de corrección, no para optimizarse contra el límite titular.

Tercera, el rango en sí mismo es una consideración de planificación del mercado único. Asignar el presupuesto de remediación únicamente por límite subestimaría los mercados de bajo límite con autoridades de vigilancia activas (el grupo báltico y de Visegrado, donde los mecanismos diarios son escasos pero la aplicación operativa está aumentando) y sobreestimaría los mercados de alto límite con una práctica de aplicación cautelosa en el primer año. El dato correcto es una medida de exposición combinada que combine el límite, el mecanismo diario, el nivel de actividad de la autoridad de vigilancia y el régimen de publicación reputacional —no el tope titular solo.

El desarrollo más probable de 2026–27 en el frente del artículo 13 es la primera acción de aplicación transfronteriza bajo el marco del Reglamento (UE) 2019/1020 —momento en el que un único operador cubierto se enfrentará, por primera vez, a los calendarios del artículo 13 de múltiples Estados miembros simultáneamente. Ese caso nos dirá, con más claridad que cualquiera de las acciones domésticas del primer año, cómo se comporta realmente la dispersión bajo presión.

Más información de Disability World sobre la EAA, el panorama más amplio de la aplicación en el primer año y sobre la normativa nacional de accesibilidad.