EAA Articolo 13: fasce di sanzioni per Stato membro, metà 2026 — un divario di due ordini di grandezza all’interno del Mercato Unico

L’Articolo 13 della Direttiva (UE) 2019/882 (European Accessibility Act — EAA, Atto europeo sull’accessibilità) è lungo in sostanza una frase: le sanzioni per la non conformità devono essere «efficaci, proporzionate e dissuasive». I redattori della Direttiva hanno poi lasciato i numeri effettivi a 27 parlamenti nazionali. Dodici mesi dopo l’avvio dell’applicazione, il risultato è visibile. Il massimale più basso per singola violazione si attesta a 5.000 € (Estonia, Slovenia). Il massimale fisso più alto è di 1.000.000 € in Spagna ai sensi della Ley 11/2023. L’Italia lega il suo livello massimo a una percentuale — fino al 5% del fatturato annuo — che, applicata agli operatori coperti più grandi, eclissa ogni massimale fisso del continente. Questo è il primo rilevamento complessivo Stato-membro per Stato-membro dei massimali dell’Articolo 13 così come si presentano a metà 2026.

Cosa dice effettivamente l’Articolo 13

L’Articolo 13 della Direttiva (UE) 2019/882 — l’European Accessibility Act (EAA, Atto europeo sull’accessibilità) — si sviluppa in tre brevi paragrafi. La frase operativa è quella ripetuta in ogni strumento orizzontale del Mercato Unico adottato dalla fine degli anni ‘90: «Gli Stati membri stabiliscono le norme relative alle sanzioni applicabili in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate in conformità della presente direttiva e adottano tutte le misure necessarie per assicurarne l’applicazione. Le sanzioni previste sono effettive, proporzionate e dissuasive.» L’Articolo richiede inoltre agli Stati membri di notificare alla Commissione tali norme e qualsiasi modifica successiva.

La formula «efficaci, proporzionate e dissuasive» non è specifica dell’EAA. Essa compare in sostanzialmente ogni direttiva sulla tutela dei consumatori, la protezione dei dati e la sicurezza dei prodotti adottata dall’Unione nell’ultimo quarto di secolo. La Corte di Giustizia ha interpretato la formula nel senso di richiedere agli Stati membri di fissare sanzioni che, come minimo, privino il trasgressore di qualsiasi vantaggio economico ottenuto dalla violazione e impongano un margine deterrente al di sopra di tale soglia. La Corte ha costantemente rifiutato di interpretare la formula come impositiva di un pavimento o un soffitto a livello dell’Unione — è compito del legislatore, e nella EAA il legislatore ha scelto di non fissarne uno.

Ciò che la Direttiva richiede è che il regime sanzionatorio «tenga conto della portata della non conformità, compresa la sua gravità, e del numero di unità di prodotti o servizi non conformi, nonché del numero di persone interessate». Si tratta di un’istruzione di proporzionalità, non di un numero. L’istruzione di proporzionalità è ciò che la maggior parte degli Stati membri ha utilizzato per graduare i propri schemi sanzionatori in livelli — minore, grave, molto grave — con massimali separati per ciascun livello e fattori espliciti (recidiva, intenzionalità, durata) che spostano una data infrazione verso l’alto o verso il basso nella scala.

Come è stato assemblato il rilevamento 27 Stati

Questo rilevamento è costruito dal testo dell’atto di recepimento EAA di ciascuno Stato membro in vigore a metà 2026, integrato da bollettini esecutivi dell’autorità nazionale di sorveglianza del mercato designata dove disponibili. Gli atti di recepimento variano nella forma: in alcuni Stati membri la EAA è stata recepita modificando una preesistente normativa orizzontale sull’accessibilità (il BFSG tedesco, la loi 2005-102 francese, la Legge Stanca italiana); in altri attraverso un atto di recepimento dedicato (la Ley 11/2023 spagnola, il Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus estone, lo Zakon o dostopnosti sloveno); e in un terzo gruppo attraverso un capitolo inserito in un codice generale di tutela dei consumatori.

Per ciascuno Stato membro sono stati registrati quattro dati: il massimale per singola infrazione molto grave; il massimale per infrazione grave; l’esistenza e il tasso di eventuali sanzioni giornaliere per violazione continuata; e l’autorità nazionale di sorveglianza del mercato designata. Le cifre di seguito sono massimali di vertice. La sanzione effettivamente comminata in un dato caso sarà una frazione del massimale di vertice, graduata in base ai fattori previsti dall’atto nazionale — tipicamente il fatturato dell’operatore, la durata della violazione, il numero di utenti interessati, e qualsiasi circostanza aggravante o attenuante. Il massimale di vertice è ciò che determina il limite superiore dell’esposizione; la sanzione modale è determinata dalla prassi dell’autorità di sorveglianza.

Si applica un’avvertenza tecnica a tutto il testo. Diversi Stati membri fissano il proprio massimale di vertice in valuta locale; per gli Stati membri al di fuori dell’eurozona abbiamo convertito al tasso di riferimento della Banca Centrale Europea per il 1° maggio 2026 e arrotondato ai 1.000 € più vicini per consentire la comparabilità. La cifra giuridicamente vincolante rimane quella in valuta locale.

I 27 Stati membri, classificati per massimale sanzionatorio per violazione

La tabella seguente classifica ciascuno dei 27 Stati membri dell’UE per il massimale di vertice per singola violazione della categoria più grave di infrazione, così come stabilito nell’atto di recepimento in vigore a metà 2026. Il livello percentuale sul fatturato dell’Italia è mostrato separatamente — il massimo implicito dipende interamente dalle dimensioni dell’operatore coperto, e al livello di una grande piattaforma multinazionale di e-commerce il massimo implicito sarebbe il più alto dell’Unione. Per il resto della coorte la classificazione è diretta.

Dove due cifre sono mostrate per lo stesso Stato membro (Estonia, Slovenia), la cifra inferiore è il massimale per infrazioni gravi e quella superiore il massimale per infrazioni molto gravi; la cifra superiore è il comparatore pertinente per la classificazione. Tutte le cifre sono massimali di vertice per singola violazione. La colonna della sanzione giornaliera continuata mostra il supplemento giornaliero che si applica, dove l’atto nazionale lo prevede, per ogni giorno in cui la violazione persiste dopo una notifica formale. Le autorità elencate sono le autorità nazionali di sorveglianza del mercato per i servizi digitali; in diversi Stati membri (Germania, Spagna, Belgio, Italia) le competenze settoriali sono ripartite tra ulteriori autorità di settore (supervisori bancari, autorità di regolazione delle telecomunicazioni, autorità di regolazione dell’audiovisivo).

Il pavimento: Estonia, Slovenia, Malta, Cipro

In fondo alla tabella si trovano quattro Stati membri con massimali di vertice nella fascia 5.000–15.000 €: Estonia, Slovenia, Malta e Cipro. Ciascuno ha spiegato la scelta in termini simili. In Estonia, il Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus ha calibrato il proprio schema sanzionatorio EAA al resto del regime sanzionatorio per la tutela dei consumatori del paese, in cui un massimale a cinque cifre è la norma per le infrazioni amministrative individuali. Il Tarbijakaitseamet (Autorità per la protezione dei consumatori e la regolamentazione tecnica) — il responsabile designato — ha indicato che il massimale è, a suo avviso, sufficiente per le dimensioni del mercato estone e il tipico fatturato degli operatori che si aspetta di sanzionare. La Slovenia ha seguito un ragionamento simile ai sensi del suo Zakon o dostopnosti proizvodov in storitev.

L’obiezione strutturale a un massimale a cinque cifre è quella che la nota di attuazione della Commissione del 2026 ha segnalato: quando un operatore non estone con fatturato a livello UE vende nel mercato estone tramite una singola vetrina di dominio, il massimale di vertice si trova al pavimento assoluto di ciò che l’istruzione «dissuasiva» dell’Articolo 13 può plausibilmente accogliere. Il controargomento degli Stati membri più piccoli è che il massimale di vertice non è l’intero quadro deterrente: le sanzioni per violazione continuata, i poteri di ritiro dal mercato e i regimi di pubblicazione reputazionale si aggiungono tutti all’esposizione dell’operatore al di là del massimale fisso. Il riesame sostanziale sarà il luogo in cui questo argomento verrà messo alla prova.

La fascia intermedia: Francia, Germania, Paesi Bassi, Belgio

La fascia intermedia della classifica — 75.000 € in Francia, 87.000 € nei Paesi Bassi, 100.000 € in Germania, 200.000 € in Belgio — rappresenta la coorte degli Stati membri con quadri maturi di applicazione dell’accessibilità digitale pre-EAA. Ciascuno ha calibrato il proprio schema sanzionatorio EAA rispetto al massimale del proprio regime di accessibilità orizzontale preesistente, che era già operativo da anni prima che la EAA fosse adottata: il quadro RGAA in Francia, le precedenti iterazioni del BFSG e il regime BITV in Germania, la legge di attuazione che aveva preceduto le modifiche specifiche della EAA del 2022 nei Paesi Bassi. La fascia intermedia è anche dove le prime azioni esecutive si sono raggruppate.

Ciò che è visibile nella fascia intermedia è un deliberato compromesso tra due culture regolatorie. Gli Stati membri che hanno optato per massimali fissi a cinque-sei cifre tendono a essere quelli con una lunga tradizione di applicazione di sanzioni amministrative, dove l’autorità di sorveglianza emette un alto volume di multe di entità moderata piuttosto che un piccolo numero di quelle di ampia risonanza. Gli Stati membri che hanno optato per massimali più alti (Spagna, Irlanda, Portogallo) tendono a essere quelli che hanno consapevolmente importato la logica del regolatore per la protezione dei dati: un numero minore di grandi multe, spesso dopo ampie indagini, con l’effetto deterrente amplificato dalla pubblicazione.

La prima sanzione BFSG pubblicamente riportata del BAFA nel primo trimestre 2026 — emessa contro un operatore di e-commerce di moda di medie dimensioni, nella fascia superiore delle cinque cifre — è paradigmatica dell’approccio della fascia intermedia. La sanzione era al di sotto del massimale di 100.000 €, ben al di sopra di ciò che un piccolo operatore tratterebbe come costo del fare impresa, e accompagnata da un ordine di correzione con una clausola per sanzione continuata. Il modello è coerente con il modo in cui il sistema tedesco di sorveglianza del mercato ha gestito l’applicazione della sicurezza dei prodotti e della tutela dei consumatori per due decenni. Il primo tranche di notifiche formali della DGCCRF francese all’inizio del 2026 ha seguito una forma simile.

Il soffitto: il milione di € della Spagna e il 5% del fatturato dell’Italia

Due Stati membri si trovano da soli in cima alla tabella. La Ley 11/2023 spagnola fissa un massimale fisso di 1.000.000 € per infrazioni molto gravi — il massimale fisso più alto nell’Unione e un ordine di grandezza al di sopra della coorte della fascia intermedia. Il D.lgs. 82/2022 italiano, fondato sul quadro della Legge Stanca, fissa un livello percentuale sul fatturato fino al 5% del fatturato annuo per la categoria più grave di infrazione, senza un massimale assoluto in euro fisso. Applicato a un operatore coperto con, ad esempio, 1 miliardo di € di fatturato UE, il regime italiano implica un massimo teorico di 50.000.000 € per infrazione molto grave. Applicato a un piccolo operatore, implica un massimo ben al di sotto del massimale spagnolo. Il regime italiano scala con le dimensioni; quello spagnolo no.

La scelta del modello non è casuale. La Spagna ha calibrato il proprio massimale EAA rispetto al limite superiore del regime esistente di sanzioni amministrative ai sensi della LGCA (legge generale sulle telecomunicazioni) e della LSSI (legge sui servizi della società dell’informazione), entrambi già operanti con massimali milionari per violazioni in materia di tutela dei consumatori. La tradizione regolatoria spagnola, in particolare nel settore dei servizi digitali, ha costantemente favorito massimali fissi elevati — in parte per la visibilità deterrente, in parte perché il diritto amministrativo spagnolo rende la graduazione amministrativa più trasparente di quanto facciano i livelli percentuali sul fatturato. L’Italia ha preso la direzione opposta, importando la logica percentuale sul fatturato dallo schema sanzionatorio AgCom sulle telecomunicazioni e dallo schema sanzionatorio AGCM sulla concorrenza. Il tasso del 5% è identico nel tono al livello superiore del 4% del GDPR — e, nel caso degli operatori più grandi, lo supera materialmente.

Le prime risoluzioni sanzionatorie ai sensi della Ley 11/2023 — pubblicate alla fine del 2025 contro operatori di chioschi self-service in hub del trasporto regionale — sono atterrate a 50.000–150.000 €, ben al di sotto del massimale. Il regime italiano non ha ancora prodotto una multa percentuale sul fatturato pubblicata; l’attività di applicazione del primo anno di AgID si è concentrata su notifiche formali e ordini di correzione piuttosto che su risoluzioni sanzionatorie. La prima volta che un’autorità di regolazione italiana emetterà una multa percentuale sul fatturato contro un grande operatore coperto, stabilirà un precedente che il massimale di 1 milione di € spagnolo non può eguagliare in termini assoluti.

«Efficaci, proporzionate, dissuasive — tre parole. Ventisette parlamenti. Due ordini di grandezza tra il pavimento e il soffitto. La domanda per il 2030 è se l’Articolo 13 sia una norma del Mercato Unico o un problema del Mercato Unico.»

Il moltiplicatore della sanzione giornaliera per violazione continuata

I massimali di vertice sono solo metà del quadro dell’Articolo 13. Sette Stati membri — Germania, Francia, Spagna, Italia, Paesi Bassi, Portogallo e Belgio — applicano una sanzione giornaliera per violazione continuata in aggiunta al massimale per violazione, tipicamente a 500–10.000 € al giorno per tutto il tempo in cui la violazione persiste dopo che l’operatore è stato formalmente notificato. È il meccanismo pratico che trasforma un massimale di vertice a cinque o sei cifre in un’esposizione a sei o sette cifre in un caso contestato.

I tassi non sono uniformi. Il BFSG tedesco prevede un supplemento giornaliero fino a 5.000 € al giorno ai sensi del meccanismo dell’ordine di vigilanza; il regime italiano, applicato tramite AgID, può raggiungere 10.000 € al giorno nella categoria più grave. Il tasso giornaliero francese ai sensi dello schema DGCCRF è più modesto — fino a 1.500 € al giorno — ma si applica in modo più affidabile nelle azioni esecutive. Il regime spagnolo ai sensi della Ley 11/2023 fissa un supplemento giornaliero fino a 6.000 € al giorno, graduato in base alle dimensioni dell’operatore.

Per i team di conformità, il meccanismo della violazione continuata è la parte dell’Articolo 13 che influenza più direttamente la pianificazione del risanamento. Una notifica formale con un periodo di cure di 30 giorni — comune nei sette Stati membri con meccanismi giornalieri — si traduce, al tasso più alto applicabile (Italia, 10.000 €/giorno), in 300.000 € di esposizione al di sopra del massimale per violazione di vertice. Ai tassi francesi, la stessa finestra di 30 giorni è 45.000 €. Gli Stati membri senza meccanismo giornaliero — la maggior parte della coorte dell’Europa centrale e orientale, più i paesi nordici — si affidano solo al massimale di vertice per il loro deterrente.

Il divario sta convergendo o divergendo?

La risposta onesta a metà 2026 è che il divario non sta né chiaramente convergendo né chiaramente divergendo. Nessuno Stato membro ha rivisto al rialzo il proprio massimale dell’Articolo 13 nel primo anno di applicazione. Nessuno Stato membro lo ha rivisto al ribasso. La coorte dei paesi con il massimale più basso (Estonia, Slovenia, Malta, Cipro) non ha segnalato l’intenzione di aumentare i propri massimali. La coorte dei paesi con il massimale più alto (Spagna, Italia) non ha segnalato l’intenzione di abbassarli. La coorte della fascia intermedia (Francia, Germania, Paesi Bassi, Belgio) sta applicando i propri massimali esistenti come previsto e producendo applicazioni del primo anno a livelli modali ben al di sotto di tali massimali.

Ciò che sta avvenendo è una forma morbida di convergenza operativa che non richiede modifiche statutarie. Le autorità di sorveglianza dell’Unione stanno condividendo la metodologia — BAFA, DGCCRF, AEPD e AgID hanno pubblicato criteri di triage esecutivo ampiamente compatibili nel corso del primo anno — e la sanzione modale nei casi effettivamente emessi si sta raggruppando nella fascia 15.000–100.000 € anche dove il massimale di vertice è molto più alto. È la parte della storia della convergenza che la distribuzione dell’Articolo 13 non cattura: in pratica, le multe del primo anno non stanno sfruttando il divario.

La nota di attuazione della Commissione del 2026 descrive il divario come «un’area da monitorare piuttosto che da intervento immediato». Il riesame sostanziale del 2030 è il primo momento programmato in cui potrebbe essere proposta l’armonizzazione legislativa. Nel frattempo, gli strumenti della Commissione sono più morbidi: metodologia condivisa, cooperazione transfrontaliera ai sensi del Regolamento (UE) 2019/1020, e (eventualmente) la prima azione esecutiva transfrontaliera nell’ambito del quadro di sorveglianza congiunta, che metterà materialmente alla prova come un singolo operatore coperto sia esposto ai sensi di più schemi nazionali dell’Articolo 13 contemporaneamente.

Cosa significa per i team di conformità

Per un operatore coperto che gestisce la conformità nel Mercato Unico, il quadro dell’Articolo 13 del primo anno ha tre implicazioni pratiche.

In primo luogo, il massimale di vertice non è l’input corretto per la pianificazione. La multa modale del primo anno si sta raggruppando a 15.000–100.000 € negli Stati membri con applicazione attiva, e quella fascia è più utile per il budget rispetto al massimale spagnolo di 1 milione di €. Il massimale di vertice è rilevante per il rischio di coda nel caso peggiore — un fallimento recidivo su un flusso di cassa emblematico di una piattaforma multinazionale — ma la maggior parte delle multe effettivamente comminate si collocherà ben al di sotto di esso.

In secondo luogo, il meccanismo della violazione continuata giornaliera è la parte dell’Articolo 13 che dovrebbe guidare le tempistiche di risanamento. Un periodo di cure di 30 giorni ai tassi italiani equivale a 300.000 € di esposizione aggiuntiva; ai tassi francesi è 45.000 €. I programmi di risanamento dovrebbero essere calibrati per chiudere le notifiche formali entro la finestra di cure, non per ottimizzare rispetto al massimale di vertice.

In terzo luogo, il divario stesso è una considerazione di pianificazione del mercato unico. Allocare il budget di risanamento solo in base al massimale sottopesarebbe i mercati con massimali bassi ma autorità di sorveglianza attive (la coorte baltica e di Visegrád, dove i meccanismi giornalieri sono rari ma l’applicazione operativa è in crescita) e sovrappeserebbe i mercati con massimali alti ma prassi esecutiva cauta nel primo anno. L’input corretto è una misura di esposizione blended che combina massimale, meccanismo giornaliero, livello di attività dell’autorità di sorveglianza e regime di pubblicazione reputazionale — non il solo massimale di vertice.

Lo sviluppo più probabile nel 2026–27 sul fronte dell’Articolo 13 è la prima azione esecutiva transfrontaliera nell’ambito del Regolamento (UE) 2019/1020 — a quel punto un singolo operatore coperto si troverà, per la prima volta, di fronte a schemi dell’Articolo 13 di più Stati membri contemporaneamente. Quel caso ci dirà, più chiaramente di quanto abbiano fatto le azioni domestiche del primo anno, come il divario si comporti effettivamente sotto pressione.

Per ulteriori approfondimenti di Disability World si veda la EAA, il quadro più ampio dell’applicazione del primo anno, e le normative nazionali sull’accessibilità.