EAA artikel 13: boetebandbreedte per lidstaat, medio 2026 — een verschil van twee ordes van grootte binnen één interne markt

Artikel 13 van Richtlijn (EU) 2019/882 telt in essentie één zin: sancties bij niet-naleving moeten “doeltreffend, evenredig en afschrikkend” zijn. De opstellers van de richtlijn lieten de concrete bedragen vervolgens over aan 27 nationale wetgevers. Twaalf maanden na de inwerkingtreding zijn de resultaten zichtbaar. Het laagste maximum per overtreding bedraagt € 5.000 (Estland, Slovenië). Het hoogste vaste maximum bedraagt € 1.000.000 in Spanje op grond van Ley 11/2023. Italië koppelt zijn hoogste categorie aan een percentage — tot 5% van de jaarlijkse omzet — dat bij de grootste gedekte exploitanten elk vast maximum op het continent overtreft. Dit is de eerste uitgebreide lidstaat-voor-lidstaat-analyse van de artikel 13-maxima zoals die gelden medio 2026.

Wat artikel 13 precies zegt

Artikel 13 van Richtlijn (EU) 2019/882 — de Europese Toegankelijkheidsakte (EAA) — bestaat uit drie korte alinea’s. De operationele zin is dezelfde die in elk horizontaal instrument voor de interne markt wordt herhaald dat sinds het einde van de jaren negentig is vastgesteld: “De lidstaten stellen de regels vast inzake de sancties die van toepassing zijn op overtredingen van de nationale bepalingen die zijn aangenomen krachtens deze richtlijn, en nemen alle nodige maatregelen om de toepassing ervan te waarborgen. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.” Het artikel verplicht lidstaten ook de Commissie van die regels en eventuele latere wijzigingen op de hoogte te stellen.

De formulering “doeltreffend, evenredig en afschrikkend” is niet specifiek voor de EAA. Zij komt voor in vrijwel elke consumentenbeschermings-, gegevensbeschermings- en productveiligheidsrichtlijn die de Unie de afgelopen kwart eeuw heeft vastgesteld. Het Hof van Justitie heeft de formulering zo uitgelegd dat lidstaten sancties moeten vaststellen die de overtreder ten minste het economische voordeel van de overtreding ontnemen en daarboven een afschrikwekkende marge opleggen. Het Hof heeft consequent geweigerd de formulering te lezen als een uniebreed minimum of maximum — dat is de taak van de wetgever, en in de EAA heeft de wetgever ervan afgezien.

Wat de richtlijn wel vereist, is dat het sanctieregime “rekening houdt met de omvang van de niet-naleving, met inbegrip van de ernst ervan, en met het aantal eenheden niet-conforme producten of diensten en het aantal getroffen personen.” Dat is een evenredigheidsaanwijzing, geen getal. De meeste lidstaten hebben de evenredigheidsaanwijzing gebruikt om hun sanctieschema’s in te delen in categorieën — licht, ernstig, zeer ernstig — met afzonderlijke maxima voor elke categorie en expliciete factoren (recidive, opzet, duur) die een overtreding hoger of lager op de schaal plaatsen.

Hoe de 27-lidstatenanalyse is opgebouwd

Deze analyse is opgebouwd uit de tekst van de EAA-omzettingswet van elke lidstaat zoals die van kracht is medio 2026, aangevuld met handhavingsbulletins van de aangewezen markttoezichtautoriteit waar die zijn gepubliceerd. De omzettingswetten variëren in vorm: in sommige lidstaten werd de EAA omgezet door een reeds bestaande horizontale toegankelijkheidswet te wijzigen (Duitsland’s BFSG, Frankrijks loi 2005-102, Italië’s Stanca Law); in andere door een aparte omzettingswet (Spanje’s Ley 11/2023, Estlands Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus, Slovenië’s Zakon o dostopnosti); en in een derde groep door een hoofdstuk ingevoegd in een algemene consumentenbeschermingscode.

Voor elke lidstaat zijn vier gegevenspunten vastgelegd: het hoogste maximum voor een enkele zeer ernstige overtreding; het maximum voor een ernstige overtreding; het bestaan en tarief van een eventuele dagelijkse boete bij voortdurende overtreding; en de aangewezen markttoezichtautoriteit. De onderstaande cijfers zijn maximale bovengrenswaarden. De daadwerkelijk opgelegde boete in een specifieke zaak is een fractie van het wettelijk maximum, geschaald naar de factoren in de nationale wet — doorgaans de omzet van de exploitant, de duur van de overtreding, het aantal getroffen gebruikers en eventuele verzwarende of verzachtende omstandigheden. Het wettelijk maximum bepaalt de bovengrens van de blootstelling; de meest voorkomende boete wordt bepaald door de praktijk van de toezichtautoriteit.

Eén technisch voorbehoud geldt doorlopend. Verschillende lidstaten stellen hun wettelijk maximum in de lokale valuta; voor lidstaten buiten de eurozone is omgerekend tegen de referentiekoers van de Europese Centrale Bank van 1 mei 2026, afgerond op het dichtstbijzijnde veelvoud van € 1.000 voor vergelijkbaarheid. Het juridisch bindende bedrag blijft het bedrag in de lokale valuta.

De 27 lidstaten, gerangschikt naar boetemaximum per overtreding

De onderstaande tabel rangschikt elk van de 27 EU-lidstaten naar het hoogste maximum per overtreding voor de zwaarste categorie overtredingen, zoals vastgesteld in de omzettingswet die medio 2026 van kracht is. De omzetpercentagecategorie van Italië wordt afzonderlijk vermeld — het geïmpliceerde maximum hangt volledig af van de omvang van de gedekte exploitant, en op het niveau van een grote multinationale e-commerceplatform zou het geïmpliceerde maximum het hoogste in de Unie zijn. Voor de rest van de groep is de rangschikking rechttoe rechtaan.

Waar twee bedragen worden vermeld voor dezelfde lidstaat (Estland, Slovenië), is het lagere bedrag het maximum voor ernstige overtredingen en het hogere bedrag het maximum voor zeer ernstige overtredingen; het hogere bedrag is de relevante vergelijkingsmaatstaf voor de rangschikking. Alle bedragen zijn maximale bovengrenswaarden per enkele overtreding. De kolom dagelijkse boete bij voortdurende overtreding toont de dagelijkse toeslag die van toepassing is, voor zover de nationale wet daarin voorziet, voor elke dag dat de overtreding voortduurt na een formele kennisgeving. De vermelde autoriteiten zijn de leidende markttoezichtautoriteit voor digitale diensten; in verscheidene lidstaten (Duitsland, Spanje, België, Italië) zijn sectorspecifieke bevoegdheden verdeeld over aanvullende sectorale toezichthouders (banktoezichthouders, telecomtoezichthouders, audiovisuele toezichthouders).

De onderkant: Estland, Slovenië, Malta, Cyprus

Onderaan de tabel staan vier lidstaten met wettelijke maxima in de band € 5.000–€ 15.000: Estland, Slovenië, Malta en Cyprus. Elk heeft de keuze in vergelijkbare bewoordingen toegelicht. In Estland heeft de Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus het EAA-sanctieschema afgestemd op het overige consumentenbeschermingssanctieregime van het land, waarbinnen een maximum in de vijf cijfers de norm is voor afzonderlijke administratieve overtredingen. De Tarbijakaitseamet (Autoriteit voor consumentenbescherming en technische regulering) — de aangewezen leidende autoriteit — heeft aangegeven dat het maximum naar haar oordeel toereikend is voor de omvang van de Estlandse markt en de typische omzet van de exploitanten waaraan zij verwacht sancties op te leggen. Slovenië volgde vergelijkbare redenering op grond van zijn Zakon o dostopnosti proizvodov in storitev.

Het structurele bezwaar tegen een maximum in de vijf cijfers is het bezwaar dat de implementatienota van de Commissie uit 2026 naar voren bracht: waar een niet-Estlandse exploitant met EU-brede omzet de Estlandse markt bedient via een enkelvoudige domein-storefront, bevindt het wettelijke maximum zich op het absolute minimum van wat de “afschrikkende” instructie van artikel 13 plausibel kan accommoderen. Het tegenargument van de kleinere lidstaten is dat het wettelijke maximum niet het volledige afschrikwekkende beeld weergeeft: doorlopende boetes, bevoegdheden om producten van de markt te halen en publicatieregimes voor reputatieschade verhogen de blootstelling van de exploitant boven het vaste maximum. De inhoudelijke toetsing zal de plek zijn waar dit argument wordt getest.

Het middensegment: Frankrijk, Duitsland, Nederland, België

Het middensegment van de rangschikking — € 75.000 in Frankrijk, € 87.000 in Nederland, € 100.000 in Duitsland, € 200.000 in België — vertegenwoordigt de groep lidstaten met volwassen digitale-toegankelijkheidshandhavingskaders van vóór de EAA. Elk van hen heeft zijn EAA-sanctieschema afgestemd op het maximum van het bestaande horizontale toegankelijkheidsregime, dat al jaren operationeel was voordat de EAA werd vastgesteld: het RGAA-kader in Frankrijk, eerdere versies van het BFSG en het BITV-regime in Duitsland, de Implementatiewet die aan de EAA-specifieke wijzigingen van 2022 in Nederland voorafging. Het middensegment is ook waar de eerste-jaar-handhavingsacties zich hebben geclustrerd.

Wat in het middensegment zichtbaar is, is een bewuste afruil tussen twee regelgevingsculturen. De lidstaten die kozen voor vaste maxima van vijf tot zes cijfers zijn doorgaans die met een lange traditie van administratieve-sanctiehandhaving, waarbij de toezichtautoriteit een groot aantal matige boetes oplegt in plaats van een klein aantal opzienbarende boetes. De lidstaten die kozen voor hogere maxima (Spanje, Ierland, Portugal) zijn doorgaans die welke bewust de logica van de gegevensbeschermingstoezichthouder hebben overgenomen: een kleiner aantal grote boetes, vaak na uitgebreid onderzoek, met een afschrikwekkend effect dat wordt versterkt door publicatie.

De eerste openbaar gerapporteerde BFSG-boete van BAFA in het eerste kwartaal van 2026 — opgelegd aan een middelgrote mode-e-commerceexploitant, in de bovenste vijfcijferklasse — is paradigmatisch voor de middensegmentbenadering. De boete lag onder het maximum van € 100.000, ruim boven wat een kleine exploitant als bedrijfskosten zou beschouwen, en ging vergezeld van een herstellingsbevel met een doorlopende-boeteclausule. Het patroon is consistent met de wijze waarop het Duitse markttoezichtstelsel productveiligheids- en consumentenbeschermingshandhaving al twee decennia aanpakt. De eerste formele-kennisgevingstranch van de Franse DGCCRF begin 2026 volgde een vergelijkbaar patroon.

De bovenkant: € 1 miljoen in Spanje en 5% van de omzet in Italië

Twee lidstaten staan alleen aan de top van de tabel. De Spaanse Ley 11/2023 stelt een vast maximum van € 1.000.000 voor zeer ernstige overtredingen — het hoogste vaste maximum in de Unie en een orde van grootte boven het middensegment. Italië’s D.lgs. 82/2022, voortbouwend op het Stanca Law-kader, stelt een omzetpercentagecategorie van maximaal 5% van de jaarlijkse omzet voor de zwaarste categorie overtredingen, zonder een absoluut vast europlafond. Toegepast op een gedekte exploitant met, zeg, € 1 miljard EU-omzet, impliceert het Italiaanse regime een theoretisch maximum van € 50.000.000 per zeer ernstige overtreding. Toegepast op een kleine exploitant impliceert het een maximum ruim onder het Spaanse plafond. Het Italiaanse regime schaalt naar omvang; het Spaanse niet.

De keuze voor dit ontwerp is niet toevallig. Spanje heeft zijn EAA-maximum afgestemd op de bovengrens van het bestaande administratieve-sanctieregime op grond van de LGCA (algemene telecommunicatiewet) en de LSSI (wet op de informatiemaatschappijdiensten), die beide al maxima van een miljoen euro kenden voor inbreuken op consumentenbescherming. De Spaanse regelgevingstraditie, met name op het gebied van digitale diensten, heeft consequent hoge vaste maxima begunstigd — deels vanwege de zichtbare afschrikking, deels omdat het Spaanse administratieve recht een trapsgewijze administratieve indeling transparanter maakt dan omzetpercentagecategorieën. Italië ging de andere kant op en nam de omzetpercentagelogica over van de AgCom-telecommunicatieboeteschema’s en de AGCM-mededingingsboeteschema’s. Het tarief van 5% is in karakter identiek aan de bovenste categorie van de AVG van 4% — en overtreft die, in het geval van de grootste exploitanten, substantieel in absolute termen.

De eerste sanctieresoluties op grond van Ley 11/2023 — gepubliceerd eind 2025 tegen exploitanten van zelfbedieningskiosken bij regionale vervoersknooppunten — kwamen uit op € 50.000–€ 150.000, ruim onder het maximum. Het Italiaanse regime heeft nog geen gepubliceerde omzetpercentageboete opgeleverd; de handhavingsactiviteit van AgID in het eerste jaar was geconcentreerd op formele kennisgeving en herstellingsbevelen in plaats van sanctieresoluties. De eerste keer dat een Italiaanse toezichthouder een omzetpercentageboete oplegt aan een grote gedekte exploitant, zal een precedent worden dat het Spaanse maximum van € 1 miljoen in absolute termen niet kan evenaren.

”Doeltreffend, evenredig, afschrikkend — drie woorden. Zevenentwintig wetgevers. Twee ordes van grootte tussen de onderkant en de bovenkant. De vraag voor 2030 is of artikel 13 een bepaling voor de interne markt is of een probleem voor de interne markt.”

De dagelijkse vermenigvuldiger bij voortdurende overtredingen

Wettelijke maxima zijn slechts de helft van het artikel 13-beeld. Zeven lidstaten — Duitsland, Frankrijk, Spanje, Italië, Nederland, Portugal en België — hanteren naast het maximum per overtreding ook een dagelijkse boete bij voortdurende overtreding, doorgaans € 500–€ 10.000 per dag zolang de overtreding voortduurt nadat de exploitant formeel is geïnformeerd. Dit is het praktische mechanisme dat een maximum van vijf of zes cijfers omzet in een blootstelling van zes of zeven cijfers in een betwiste zaak.

De tarieven zijn niet uniform. Het BFSG van Duitsland voorziet in een dagelijkse toeslag van maximaal € 5.000 per dag op grond van het toezichtsordermechanisme; het Italiaanse regime, toegepast via AgID, kan in de zwaarste categorie oplopen tot € 10.000 per dag. Het Franse dagtarief op grond van het DGCCRF-schema is bescheidener — tot € 1.500 per dag — maar wordt betrouwbaarder toegepast over handhavingsacties heen. Het Spaanse regime op grond van Ley 11/2023 stelt een dagelijkse toeslag van maximaal € 6.000 per dag vast, geschaald naar de omvang van de exploitant.

Voor nalevingsteams is het doorlopende-boete-mechanisme het deel van artikel 13 dat de planning van herstelwerkzaamheden het meest rechtstreeks beïnvloedt. Een formele kennisgeving met een herstelperiode van 30 dagen — gebruikelijk bij de zeven lidstaten met dagelijkse mechanismen — levert bij het hoogste toepasselijke tarief (Italië, € 10.000/dag) een extra blootstelling van € 300.000 boven het wettelijk maximum per overtreding op. Bij Franse tarieven bedraagt hetzelfde venster van 30 dagen € 45.000. Lidstaten zonder een dagelijks mechanisme — het merendeel van de Midden- en Oost-Europese groep, plus de Scandinavische landen — zijn voor hun afschrikking uitsluitend afhankelijk van het wettelijk maximum.

Convergeert of divergeert de spreiding?

Het eerlijke antwoord medio 2026 is dat de spreiding noch duidelijk convergeert, noch duidelijk divergeert. Geen enkele lidstaat heeft zijn artikel 13-maximum in het eerste handhavingsjaar verhoogd. Geen enkele lidstaat heeft het verlaagd. De onderste groep (Estland, Slovenië, Malta, Cyprus) heeft geen intentie gesignaleerd om zijn maxima te verhogen. De bovenste groep (Spanje, Italië) heeft geen intentie gesignaleerd om ze te verlagen. De middelste groep (Frankrijk, Duitsland, Nederland, België) past zijn bestaande maxima toe zoals ontworpen en produceert eerste-jaar-handhaving op modale niveaus die ruim onder die maxima liggen.

Wat wel plaatsvindt, is een zachte vorm van operationele convergentie die geen wettelijke wijziging vereist. Toezichtautoriteiten over de hele Unie wisselen methodologie uit — BAFA, DGCCRF, AEPD en AgID hebben in het eerste jaar grotendeels compatibele handhavingstriagecriteria gepubliceerd — en de meest voorkomende boete in daadwerkelijk uitgevaardigde zaken clustert in de band € 15.000–€ 100.000, ook waar het wettelijk maximum veel hoger ligt. Dat is het deel van het convergentieverhaal dat de artikel 13-spreiding niet vastlegt: in de praktijk benutten de eerste-jaarboetes de spreiding niet.

De implementatienota van de Commissie uit 2026 omschrijft de spreiding als “een gebied voor monitoring en niet voor onmiddellijke interventie.” De inhoudelijke toetsing van 2030 is het eerste geplande moment waarop wetgevende harmonisering aan de orde kan worden gesteld. Daartussen beschikt de Commissie over zachtere instrumenten: gedeelde methodologie, grensoverschrijdende samenwerking op grond van Verordening (EU) 2019/1020, en (uiteindelijk) de eerste grensoverschrijdende handhavingsactie in het kader van het gezamenlijke toezichtkader, waarmee materieel wordt getest hoe een enkele gedekte exploitant tegelijkertijd wordt blootgesteld aan meerdere nationale artikel 13-schema’s.

Wat dit betekent voor nalevingsteams

Voor een gedekte exploitant die de naleving beheert over de interne markt, heeft het eerste-jaarsartikel 13-beeld drie praktische implicaties.

Ten eerste is het wettelijk maximum niet de juiste planningsinput. De meest voorkomende eerste-jaarsboete clustert bij € 15.000–€ 100.000 bij de lidstaten met actieve handhaving, en die band is nuttiger voor budgettering dan het Spaanse maximum van € 1 miljoen. Het wettelijk maximum telt voor het staartrisico in het slechtste geval — een recidiverende tekortkoming in een centrale betalingsstroom op een multinationale platform — maar de meeste daadwerkelijk uitgevaardigde boetes zullen er ruim onder liggen.

Ten tweede is het mechanisme van de dagelijkse voortdurende-overtredings-boete het deel van artikel 13 dat de herstelplanning moet sturen. Een herstelperiode van 30 dagen bij Italiaanse tarieven is een extra blootstelling van € 300.000; bij Franse tarieven is dat € 45.000. Herstelprogramma’s moeten worden afgestemd op het oplossen van formele kennisgevingen binnen het herstelvenster, niet op het optimaliseren ten opzichte van het wettelijk maximum.

Ten derde is de spreiding zelf een overweging voor de interne-marktplanning. Herstellingsbudget uitsluitend toewijzen op basis van het wettelijk maximum zou markten met een laag maximum maar actieve toezichtautoriteiten (de Baltische en Visegrád-groep, waar dagelijkse mechanismen zeldzaam zijn maar operationele handhaving toeneemt) te weinig gewicht geven, en markten met een hoog maximum maar voorzichtige eerste-jaarshandhaving te veel. De juiste input is een gemengde blootstellingsmaatstaf die maximum, dagelijks mechanisme, activiteitsniveau van de toezichtautoriteit en publicatieregime voor reputatieschade combineert — niet alleen het wettelijk maximum.

De meest waarschijnlijke ontwikkeling op het artikel 13-front in 2026–27 is de eerste grensoverschrijdende handhavingsactie in het kader van Verordening (EU) 2019/1020 — waarbij een enkele gedekte exploitant voor het eerst tegelijkertijd te maken krijgt met artikel 13-schema’s van meerdere lidstaten. Die zaak zal ons, duidelijker dan enige eerste-jaarsdomestieke actie heeft gedaan, laten zien hoe de spreiding zich in de praktijk gedraagt onder druk.

Lees meer van Disability World over de EAA, over het bredere eerste-jaarshandhavingsbeeld, en over nationale toegankelijkheidsregelgeving.