EAA eerste jaar: handhaving, sancties en de nalevingstrajectory in de EU 27

De Europese Toegankelijkheidsakte — Richtlijn (EU) 2019/882 — werd op 28 juni 2025 handhaafbaar in de hele Unie, zes jaar na vaststelling en drie jaar na de omzettingsdeadline voor de lidstaten. Twaalf maanden later zijn de eerste boetes opgelegd, heeft de Commissie de achterblijvers bij de omzetting benoemd, en hebben geautomatiseerde scangegevens het eerste vergelijkbare nalevingsbeeld voor EU-gerichte e-commerce opgeleverd. De hoofdlijn: boeteplafonds lopen nu uiteen van € 5.000 in Estland tot circa € 1 miljoen in Spanje, de omzetting is formeel voltooid in alle 27/27 lidstaten maar operationeel ongelijkmatig, en minder dan de helft van grote EU-e-commerceplatforms slaagt voor een geautomatiseerde WCAG 2.1 AA-scan op het niveau dat de EAA impliciet vereist. Dit is het eerste-jaarsstatusrapport.

Wat van kracht werd, en wanneer

De Europese Toegankelijkheidsakte stelt een geharmoniseerde minimumtoegankelijkheidsnorm vast voor een omschreven lijst van producten en diensten die op de EU-markt worden aangeboden. Vastgesteld op 17 april 2019 en gepubliceerd in het Publicatieblad als Richtlijn (EU) 2019/882, vereiste zij van de lidstaten hun bepalingen uiterlijk 28 juni 2022 in nationaal recht om te zetten, en verplichtte zij gedekte economische exploitanten te voldoen aan de materiële eisen vanaf 28 juni 2025. De aanlooptijd van vijf jaar was opzettelijk: de opstellers van de richtlijn wisten dat zij productcategorieën raakte (e-readers, smartphones, geldautomaten, zelfbedieningsterminals) met meerjaarlijkse hardwarevernieuwingscycli, en dienstcategorieën (bankdiensten, e-commerce, e-ticketing, audiovisuele media, elektronische communicatie) waarvoor bestaande toegankelijkheidsregimes sterk verschilden.

De juridische architectuur is een richtlijn, geen verordening: zij stelt het resultaat vast dat elke lidstaat moet bereiken en laat het uitvoeringsmechanisme — aangewezen autoriteiten, sanctieschema’s, klachtpaden, vrijstellingsprocedures — over aan de nationale wetgevers. Dit is de bron van het grootste deel van de ongelijkmatigheid die nu na een jaar zichtbaar is. De materiële eisen zijn gemeenschappelijk; het handhavingsapparaat niet.

De gedekte reikwijdte is breed. Aan de productenkant: computers en besturingssystemen, smartphones, smart-tv-apparatuur, zelfbedieningsterminals (geldautomaten, ticketautomaten, incheckkiosken), e-readers en consumentenbankterminals. Aan de dienstenkant: consumentenbankdiensten, elektronische communicatie, e-commerce, e-boeken en speciale software, toegangscomponenten voor audiovisuele mediadiensten, e-ticketing en informatie bij vervoer, en noodcommunicatie via het Europese noodoproepnummer 112. De functionele eisen in bijlage I komen grotendeels — maar niet identiek — overeen met WCAG 2.1 niveau AA voor digitale diensten, met de geharmoniseerde technische specificatie geleverd door EN 301 549 V3.x, waarnaar de Europese Commissie in 2024–25 verwees als vermoedelijke norm.

Omzettingsstatus: formeel 27/27, operationeel ongelijkmatig

Tegen de deadline van 28 juni 2022 had slechts een minderheid van de lidstaten omzettingswetgeving van kracht. De Commissie opende inbreukprocedures tegen de achterblijvende groep in 2023 en stuurde tijdens de tweede helft van 2024 gemotiveerde adviezen aan de lidstaten die de deadline nog altijd niet hadden gehaald. Tegen medio 2025 was de groep gekrompen; tegen medio 2026 hebben alle 27 lidstaten een omzettingswet op de boeken. Het onderstaande beeld is de formele status — wat op papier handhaafbaar is.

De eerste genoemde handhavingsacties

De sanctieregimes waren het meest van belang in jurisdicties waar de toezichtautoriteit beschikte over een budget, een aangewezen team en een bestaande handhavingstraditie op het gebied van toegankelijkheid. Drie lidstaten produceerden de eerste openbaar gerapporteerde boetes in het handhavingsvenster 2025–26.

Duitsland — BAFA opent procedures op grond van het BFSG

Het Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA), dat optreedt als de federale coördinerende markttoezichtautoriteit voor het BFSG, opende in het najaar van 2025 een reeks formele procedures tegen e-commerceexploitanten wier betalingsstromen op een programmatische controle niet voldeden aan de functionele eisen van bijlage I. De eerste openbaar gerapporteerde boete op grond van het BFSG werd in het eerste kwartaal van 2026 opgelegd aan een middelgrote mode-e-commerceexploitant en lag in de bovenste vijfcijferklasse. In de eigen communicatie van BAFA werd opgemerkt dat de Bundesländer-autoriteiten — die een residuele handhavingsbevoegdheid behouden in verscheidene gedekte dienstcategorieën — parallelle onderzoeken uitvoerden.

Spanje — Ley 11/2023 levert de eerste gepubliceerde resoluties op

De Spaanse omzettingswet, Ley 11/2023, gaf het Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital de leidende toezichtsrol voor digitale diensten, met sectorspecifieke bevoegdheden bij de Banco de España (bankinterfaces) en de CNMC (elektronische communicatie). De eerste sanctieresoluties op grond van Ley 11/2023 werden eind 2025 gepubliceerd tegen exploitanten van zelfbedieningskiosken bij regionale vervoersknooppunten. De boetehoogtes in de gepubliceerde resoluties lagen ruim onder het maximum van € 1 miljoen — dichter bij de band € 50.000–€ 150.000 die kenmerkend is voor Spaanse eerste-instantie-toegankelijkheidssancties — maar de praktijk van het publiceren van beslissingen is op zich nieuw: het gepubliceerde-beslissingsregime geeft de Spaanse handhavingspijplijn een afschrikkende zichtbaarheid die de procedures op Länder-niveau in Duitsland bijvoorbeeld niet hebben.

Frankrijk — ARCOM en DGCCRF werken vanuit RGAA-ervaring

ARCOM en de DGCCRF hebben gedeelde bevoegdheid op grond van de Franse omzetting, waarbij ARCOM de audiovisuele mediadiensten en elektronische communicatie voor haar rekening neemt, en DGCCRF de e-commerce en het consumentenbankieren. De eerste DGCCRF-formele-kennisgevingstranch op grond van de EAA-uitvoeringsbesluiten viel begin 2026, met boetevoorstellen geconcentreerd in de band € 15.000–€ 60.000. Het bestaande RGAA-kader (Référentiel général d’amélioration de l’accessibilité) van Frankrijk had de Franse handhavingsautoriteiten een decennium aan operationele ervaring gegeven waarmee EAA-doorverwijzingen konden worden geclassificeerd — zichtbaar in de snelheid van de eerste-jaarsactie.

De micro-ondernemingsvrijstelling en het verweer van onevenredige last

Twee structurele vrijstellingen in de richtlijn bepalen het handhavingslandschap meer dan welk sanctieschema dan ook. De eerste is de micro-ondernemingsvrijstelling voor dienstverleners (artikel 4(5)): ondernemingen met minder dan 10 medewerkers en een jaarlijkse omzet of balanstotaal van niet meer dan € 2 miljoen zijn vrijgesteld van de eisen aan de dienstverlenerszijde. De vrijstelling geldt niet voor de productenkant van de richtlijn, waarbij een fabrikant met een klein volume dezelfde conformiteitsbeoordelingseisen heeft als een multinationale onderneming. De asymmetrie is opzettelijk — producten dragen de conformiteitsbeoordelingslast eenmaal per model, diensten per platform — maar ze is aangevochten door kleinebedrijvenfederaties in meerdere lidstaten tijdens de omzettingsronden, en de toetsing van de Commissie in 2030 zal haar opnieuw bekijken.

De tweede is het verweer van onevenredige last (artikel 14): een economische exploitant kan, onder bepaalde voorwaarden, stellen dat een specifieke toegankelijkheidseis een onevenredige last oplegt, waarbij de bewijslast bij de exploitant ligt en een documentatieplicht bestaat die de exploitant vijf jaar beschikbaar moet houden voor inspectie. In het eerste handhavingsjaar hebben verschillende lidstaten — Duitsland, Nederland, Frankrijk — richtsnoeren gepubliceerd over hoe de onevenredige-lastbeoordeling moet worden gedocumenteerd, inclusief de kosten-batenberekeningmethodologie en de drempel waarboven het verweer plausibel verdedigbaar is. Het vroege handhavingsverleden suggereert dat het verweer zelden succesvol is op het niveau van een algehele platformvrijstelling: het is geslaagd voor specifieke kenmerken (bijv. verouderde productcatalogi die buiten de eisen vallen tot een geplande platformmigratie) maar niet voor hoofddienstcategorieën. De DGCCRF heeft in het bijzonder aangegeven dat een onevenredige-lastvordering voor een betalingsstroom op een groot e-commerceplatform niet zou worden aanvaard bij afwezigheid van bijzondere omstandigheden.

Wat de scangegevens laten zien

Het moeilijkste onderdeel van het eerste-jaarsbeeld was het meten van de naleving. De richtlijn vereist geen gecentraliseerde rapportage van gedekte ondernemingen; zij vereist van de lidstaten dat zij markttoezichtautoriteiten de bevoegdheid geven te inspecteren, documentatie op te vragen en sancties op te leggen, en samenvattende handhavingsgegevens te publiceren. Het gevolg is dat de meest vergelijkbare EU-brede nalevingsgegevens niet van toezichthouders komen maar van geautomatiseerde toegankelijkheidsscans van openbare URL’s, uitgevoerd door een handvol academische groepen en leveranciers van toegankelijkheidstools die sedert 2018 methodologisch vergelijkbare steekproeven publiceren.

Het beeld uit die steekproeven is consistent. In de maanden direct vóór de deadline van 28 juni 2025 lagen programmatische scan-slagingspercentages voor grote EU-domein-e-commerce-homepagina’s en primaire betalingsstromen op circa 30–40% ten opzichte van een WCAG 2.1 AA-regelset — het conformiteitsniveau waarnaar de EAA impliciet verwijst. Tegen medio 2026 ligt hetzelfde voortschrijdende steekproef tussen 45% en 55%, met aanzienlijke variatie per lidstaat en per sector.

Nationale variatie: lidstaten met volwassen handhavingskaders van vóór de EAA (Duitsland, Frankrijk, Nederland, Spanje) clusteren in de band 55–70%; lidstaten zonder digitale-toegankelijkheidshandhaving van vóór de EAA (het merendeel van de Midden- en Oost-Europese groep) clusteren in de band 30–45%. Sectorale variatie: exploitanten in consumentenbankieren en gereguleerd vervoer hebben de achterstand het snelst ingehaald, met eerste-scanslagingspercentages die vaak boven de 70% liggen; onafhankelijke mode-e-commerce en regionale retailbanken blijven de hardst achterlopende sectoren.

Twee voorbehouden bij de scangegevens zijn van belang. Ten eerste leggen geautomatiseerde scans slechts een fractie vast van de toegankelijkheidsproblemen die een handmatige conformiteitsaudit zou ontdekken — doorgaans 25–40%, volgens de gepubliceerde vuistregel van leveranciers van toegankelijkheidstools. (Een gratis WCAG 2.2-scan levert die 25–40%-basislijn op voor elke openbare URL in minder dan een minuut.) Een site die slaagt voor een programmatische scan, voldoet niet noodzakelijkerwijs aan WCAG 2.1 AA; een site die er niet voor slaagt, voldoet er vrijwel zeker niet aan. Ten tweede zijn de materiële eisen van de richtlijn (bijlage I) geformuleerd als functionele uitkomsten, niet als letterlijke opname van WCAG. De relatie tussen WCAG 2.1 AA, EN 301 549 V3.2.1 (de geharmoniseerde norm) en de functionele eisen van bijlage I is “conformiteitsvermoeden” in plaats van “is gelijk aan”: het voldoen aan de norm schept een vermoeden dat aan de eisen van de richtlijn is voldaan, maar de eisen van de richtlijn zijn de wettelijke verplichting.

De open normenwaarden

De meest in het oog springende open vraag van het eerste jaar is de WCAG-versiereferentie. EN 301 549 V3.2.1 — de geharmoniseerde norm waarnaar de Commissie verwees in 2024–25 — omvat WCAG 2.1 AA. WCAG 2.2 werd in oktober 2023 door het W3C gepubliceerd en voegt negen nieuwe succescriteria toe, waarvan er verschillende (focusweergave, sleepbewegingen, minimale doelgrootte) materieel bepalen wat een conformerend interface moet doen. EN 301 549 V4 — de herziene geharmoniseerde norm met WCAG 2.2 — bevindt zich medio 2026 in een laat opstelstadium bij ETSI en zal naar verwachting binnen de volgende 18 maanden door de Commissie worden verwezen. Eenmaal verwezen zal het de vermoedelijke technische norm voor de richtlijn worden, met een overgangsperiode voor gedekte exploitanten.

De praktische vraag voor nalevingsteams is of er nu al naar WCAG 2.1 AA (het huidige minimum) of naar WCAG 2.2 AA (het waarschijnlijke minimum van 2027) moet worden ontworpen. Verschillende vroege handhavingsacties — met name in Frankrijk en Duitsland — hebben gesignaleerd dat toezichtautoriteiten WCAG 2.2-conformiteit als bewijs van goede-trouwnaleving zullen beschouwen, zelfs voordat de norm formeel wordt verwezen. Het omgekeerde — dat WCAG 2.2-exclusieve tekortkomingen niet zouden worden gehandhaafd onder een 2.1-verwezen norm — is minder expliciet aan de orde gesteld maar lijkt de gangbare aanname te zijn.

Wat 2026–27 zal uitwijzen

Vier draden zullen bepalen of het eerste jaar van de richtlijn wordt gelezen als het begin van substantiële verandering of als een jaar van nalevingsmaatregelen op papier.

• De eerste grensoverschrijdende handhavingsactie. Alle eerste-jaarsboetes zijn opgelegd aan exploitanten met een duidelijke binnenlandse aanwezigheid in de sanctionerende lidstaat. Het markttoezichtkader van de richtlijn voorziet in grensoverschrijdende samenwerking op grond van Verordening (EU) 2019/1020, maar er heeft nog geen prominente grensoverschrijdende actie plaatsgevonden. De eerste dergelijke actie — waarschijnlijk tegen een groot niet-EU-e-commerceplatform dat in meerdere lidstaten actief is — zal de toon zetten voor de wijze waarop het regime van toepassing is op exploitanten zonder een enkel nationaal aansprakelijkheidspunt.
• De EN 301 549 V4-referentie. De formele verwijzing van de Commissie naar de V4-geharmoniseerde norm (met WCAG 2.2) zal de nalevingsnorm materieel veranderen. De verwachte overgangsperiode — waarschijnlijk 18–24 maanden na de verwijzing — zal bepalen hoe agressief toezichtautoriteiten kunnen optreden tegen WCAG 2.2-exclusieve tekortkomingen in het tussenliggende venster.
• De jurisprudentie over onevenredige last. Geen enkele lidstaat heeft tot dusver een gepubliceerde rechterlijke beslissing opgeleverd over een betwist verweer van onevenredige last op grond van de EAA-omzettingswetgeving. De eerste dergelijke beslissing — met name als zij de documentatie-eisen test op het niveau van een groot retailplatform — zal de praktische beschikbaarheid van het verweer voor het volgende decennium bepalen.
• De Commissietoetsing van 2030. De richtlijn verplicht de Commissie de toepassing vóór 28 juni 2030 te beoordelen en daarin onder meer de reikwijdte van de gedekte producten en diensten, het sanctieregime en de micro-ondernemingsvrijstelling te overwegen. De eerste-jaarsgegevens zijn de basislijn waartegen die toetsing zal worden gemeten. De vroege signalen uit de implementatienota van de Commissie uit 2026 suggereren dat uitbreiding van de reikwijdte — met name om de gebouwde omgeving te dekken, die de huidige richtlijn slechts gedeeltelijk bestrijkt — de meest waarschijnlijke substantiële wijziging is.

Een jaar later is de Europese Toegankelijkheidsakte verschoven van een opstelvraagstuk naar een handhavingsvraagstuk. De materiële verplichting is vastgesteld. Wat nu wordt bepaald, is wat het kost om die te negeren.

De formele omzettingsscore van 27/27 flatteert een nog steeds ongelijkmatig operationeel beeld; de spreiding van het boeteplafond van € 5.000 tot € 1 miljoen is groot genoeg om een probleem voor de interne markt te zijn dat de Commissie zal moeten aanpakken; en het geautomatiseerde scan-slagingspercentage van onder de 50% is zowel beter dan medio 2025 als ver verwijderd van het punt dat de deadline van de richtlijn impliceert. De komende twaalf maanden worden bepaald door de eerste grensoverschrijdende handhavingsactie, de EN 301 549 V4-referentie en de vroege rechterlijke beslissingen over het verweer van onevenredige last.

Lees meer van Disability World over de EAA, over nationale regelgeving, over hoe naleving, conformiteit en toegankelijkheid van elkaar verschillen, en over het bredere verslaggeving-overzicht van 2026.