EAA Article 13 : plafonds d’amendes par État membre, mi-2026 — un écart de deux ordres de grandeur au sein du Marché unique

L’article 13 de la directive (UE) 2019/882 est en substance une seule phrase : les sanctions pour non-conformité doivent être « effectives, proportionnées et dissuasives. » Les rédacteurs de la directive ont ensuite laissé les chiffres réels à 27 législateurs nationaux. Douze mois après le début de l’application, le résultat est visible. Le plafond par infraction le plus bas se situe à 5 000 € (Estonie, Slovénie). Le plafond fixe le plus élevé est de 1 000 000 € en Espagne en vertu de la Ley 11/2023. L’Italie lie son tier supérieur à un pourcentage — jusqu’à 5 % du chiffre d’affaires annuel — ce qui, appliqué aux plus grands opérateurs couverts, dépasse tout plafond fixe du continent. Voici la première enquête exhaustive État membre par État membre des plafonds de l’article 13 tels qu’ils se présentent à mi-2026.

Ce que dit réellement l’article 13

L’article 13 de la directive (UE) 2019/882 — l’Acte européen sur l’accessibilité (EAA) — comprend trois courts paragraphes. La phrase opérationnelle est celle répétée dans chaque instrument horizontal de Marché unique adopté depuis la fin des années 1990 : « Les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des dispositions nationales adoptées en application de la présente directive et prennent toutes les mesures nécessaires pour en assurer la mise en oeuvre. Les sanctions prévues sont effectives, proportionnées et dissuasives. » L’article exige également des États membres qu’ils notifient à la Commission ces règles et toute modification ultérieure.

La formule « effectives, proportionnées et dissuasives » n’est pas propre à l’EAA. Elle figure dans pratiquement chaque directive de protection des consommateurs, de protection des données et de sécurité des produits adoptée par l’Union au cours du dernier quart de siècle. La Cour de justice a interprété cette formule comme exigeant des États membres qu’ils fixent des sanctions qui, au minimum, privent l’auteur de l’infraction de tout avantage économique obtenu par l’infraction et imposent une marge dissuasive au-delà. La Cour a systématiquement refusé de lire cette formule comme imposant un plancher ou un plafond à l’échelle de l’Union — c’est le rôle du législateur, et dans l’EAA le législateur a décliné d’en fixer un.

Ce que la directive exige est que le régime de sanctions « tienne compte de l’étendue du non-respect, y compris sa gravité, du nombre d’unités de produits ou de services non conformes concernés, ainsi que du nombre de personnes affectées. » Il s’agit d’une instruction de proportionnalité, non d’un chiffre. L’instruction de proportionnalité est ce que la plupart des États membres ont utilisé pour graduer leurs barèmes de sanctions en tiers — mineur, grave, très grave — avec des plafonds séparés pour chaque tier et des facteurs explicites (récidive, intention, durée) qui font monter ou descendre une infraction donnée sur l’échelle.

Comment l’enquête sur les 27 États a été constituée

Cette enquête est fondée sur le texte de l’acte de transposition de l’EAA de chaque État membre en vigueur à mi-2026, complété par des bulletins d’application de l’autorité nationale de surveillance du marché désignée lorsqu’un tel bulletin a été publié. Les actes de transposition varient en forme : dans certains États membres, l’EAA a été transposé en modifiant une loi horizontale d’accessibilité préexistante (Barrierefreiheitsstärkungsgesetz (BFSG) d’Allemagne, loi 2005-102 de France, Stanca Law d’Italie) ; dans d’autres par un acte de transposition dédié (Ley 11/2023 d’Espagne, Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus d’Estonie, Zakon o dostopnosti de Slovénie) ; et dans un troisième groupe par un chapitre inséré dans un code général de protection des consommateurs.

Pour chaque État membre, nous avons enregistré quatre données : le plafond haut de gamme pour une seule infraction très grave ; le plafond pour une infraction grave ; l’existence et le taux d’une éventuelle pénalité par jour pour violation continue ; et l’autorité nationale de surveillance du marché désignée. Les chiffres ci-dessous sont des maximums du titre. L’amende réellement imposée dans tout cas donné sera une fraction du maximum du titre, calibrée par les facteurs définis dans l’acte national — généralement le chiffre d’affaires de l’opérateur, la durée de l’infraction, le nombre d’utilisateurs affectés et toute circonstance aggravante ou atténuante. Le maximum du titre détermine la limite supérieure de l’exposition ; l’amende modale est déterminée par la pratique de l’autorité de surveillance.

Une réserve technique s’applique tout au long. Plusieurs États membres fixent leur plafond du titre en devise locale ; pour les États membres hors zone euro, nous avons converti au taux de référence de la Banque centrale européenne au 1er mai 2026 et arrondi au millier d’euros le plus proche pour permettre la comparabilité. Le chiffre légalement contraignant reste celui en devise locale.

Les 27 États membres classés par plafond de sanction par infraction

Le tableau ci-dessous classe chacun des 27 États membres de l’UE par le plafond haut de gamme par infraction pour la catégorie d’infraction la plus grave, tel qu’il est défini dans l’acte de transposition en vigueur à mi-2026. Le tier en pourcentage du chiffre d’affaires de l’Italie est présenté séparément — le maximum implicite dépend entièrement de la taille de l’opérateur couvert, et au niveau d’une grande plateforme multinationale de commerce électronique, le maximum implicite serait le plus élevé de l’Union. Pour le reste de la cohorte, le classement est direct.

Lorsque deux chiffres sont indiqués pour le même État membre (Estonie, Slovénie), le chiffre inférieur est le maximum pour les infractions graves et le chiffre supérieur le maximum pour les infractions très graves ; le chiffre supérieur est le comparateur pertinent pour le classement. Tous les chiffres sont des maximums du titre par infraction unique. La colonne de pénalité journalière continue indique le supplément par jour qui s’applique, là où l’acte national le prévoit, pour chaque jour où la violation persiste après une mise en demeure formelle. Les autorités répertoriées sont l’autorité principale de surveillance du marché pour les services numériques ; dans plusieurs États membres (Allemagne, Espagne, Belgique, Italie), les compétences sectorielles sont réparties entre des régulateurs sectoriels supplémentaires (superviseurs bancaires, régulateurs des télécommunications, régulateurs audiovisuels).

Le plancher : Estonie, Slovénie, Malte, Chypre

En bas du tableau se trouvent quatre États membres avec des plafonds du titre dans la fourchette 5 000–15 000 € : l’Estonie, la Slovénie, Malte et Chypre. Chacun a expliqué son choix dans des termes similaires. En Estonie, le Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus a calibré son barème de sanctions EAA par rapport au reste du régime national de sanctions en matière de protection des consommateurs, dans lequel un plafond à cinq chiffres est la norme pour les infractions administratives individuelles. Le Tarbijakaitseamet (Autorité de protection des consommateurs et de réglementation technique) — l’autorité désignée — a indiqué que le plafond est, selon elle, suffisant pour la taille du marché estonien et le chiffre d’affaires typique des opérateurs qu’elle s’attend à sanctionner. La Slovénie a suivi un raisonnement similaire en vertu de son Zakon o dostopnosti proizvodov in storitev.

L’objection structurelle à un plafond à cinq chiffres est celle que la note de mise en oeuvre de la Commission de 2026 a soulevée : lorsqu’un opérateur non estonien avec un chiffre d’affaires à l’échelle de l’UE vend sur le marché estonien via une vitrine à domaine unique, le plafond du titre se situe au plancher absolu de ce que l’instruction « dissuasive » de l’article 13 peut raisonnablement accommoder. L’argument contraire des États membres plus petits est que le plafond du titre ne constitue pas l’image complète de la dissuasion : les pénalités pour violation continue, les pouvoirs de retrait du marché et les régimes de publication pour atteinte à la réputation s’ajoutent tous à l’exposition de l’opérateur au-delà du plafond fixe. L’examen de fond sera le lieu où cet argument sera mis à l’épreuve.

La tranche intermédiaire : France, Allemagne, Pays-Bas, Belgique

La tranche intermédiaire du classement — 75 000 € en France, 87 000 € aux Pays-Bas, 100 000 € en Allemagne, 200 000 € en Belgique — représente la cohorte des États membres disposant de cadres d’application d’accessibilité numérique matures antérieurs à l’EAA. Chacun a calibré son barème de sanctions EAA par rapport au plafond de son régime d’accessibilité horizontal existant, qui était opérationnel depuis des années avant l’adoption de l’EAA : le cadre RGAA en France, les itérations antérieures du BFSG et le régime BITV en Allemagne, la Implementatiewet qui précédait les amendements spécifiques à l’EAA de 2022 aux Pays-Bas. La tranche intermédiaire est également celle où les actions d’application de la première année se sont concentrées.

Ce qui est visible dans la tranche intermédiaire est un arbitrage délibéré entre deux cultures réglementaires. Les États membres qui ont opté pour des plafonds fixes à cinq ou six chiffres ont tendance à être ceux qui ont une longue tradition d’application des pénalités administratives, où l’autorité de surveillance émet un volume élevé d’amendes de taille modérée plutôt qu’un petit nombre de montants très visibles. Les États membres qui ont opté pour des plafonds plus élevés (Espagne, Irlande, Portugal) ont tendance à être ceux qui ont consciemment importé la logique du régulateur de protection des données : un nombre plus restreint de grandes amendes, souvent après une enquête approfondie, avec l’effet dissuasif amplifié par la publication.

La première sanction BFSG publiquement signalée du BAFA au T1 2026 — émise contre un opérateur de commerce électronique de mode de taille intermédiaire, dans la fourchette haute des cinq chiffres — est paradigmatique de l’approche de la tranche intermédiaire. La pénalité était inférieure au plafond de 100 000 €, bien supérieure à ce qu’un petit opérateur traiterait comme un coût de fonctionnement, et accompagnée d’une ordonnance de correction avec une clause de pénalité continue. Le schéma est cohérent avec la façon dont le système allemand de surveillance du marché a géré l’application des normes de sécurité des produits et de protection des consommateurs depuis deux décennies. La première tranche de mises en demeure formelles de la DGCCRF française en début 2026 a suivi une forme similaire.

Le plafond : le million d’euros espagnol et les 5 % italiens du chiffre d’affaires

Deux États membres se trouvent seuls en haut du tableau. La Ley 11/2023 espagnole fixe un plafond fixe de 1 000 000 € pour les infractions très graves — le plafond fixe le plus élevé de l’Union et un ordre de grandeur au-dessus de la cohorte de la tranche intermédiaire. Le D.lgs. 82/2022 italien, s’appuyant sur le cadre de la Stanca Law, fixe un tier en pourcentage du chiffre d’affaires allant jusqu’à 5 % du chiffre d’affaires annuel pour la catégorie d’infraction la plus grave, sans plafond fixe absolu en euros. Appliqué à un opérateur couvert avec, disons, 1 milliard d’euros de chiffre d’affaires dans l’UE, le régime italien implique un maximum théorique de 50 000 000 € par infraction très grave. Appliqué à un petit opérateur, il implique un maximum bien inférieur au plafond espagnol. Le régime italien s’adapte à la taille ; le régime espagnol non.

Le choix de conception n’est pas accidentel. L’Espagne a calibré son plafond EAA par rapport à la limite supérieure du régime de sanctions administratives existant en vertu de la LGCA (loi générale sur les télécommunications) et de la LSSI (loi sur les services de la société de l’information), qui opéraient toutes deux déjà des plafonds à un million d’euros pour les atteintes à la protection des consommateurs. La tradition réglementaire espagnole, particulièrement dans l’espace des services numériques, a constamment favorisé des plafonds fixes élevés — en partie pour leur visibilité dissuasive, en partie parce que le droit administratif espagnol rend les tiers administratifs gradués plus transparents que les tiers en pourcentage du chiffre d’affaires. L’Italie a choisi l’autre voie, important la logique du pourcentage du chiffre d’affaires du barème de sanctions de télécommunications des télécoms de l’AgCom-cousin du RGPD et du barème de sanctions de concurrence de l’AGCM. Le taux de 5 % est identique au tier supérieur de 4 % du RGPD dans l’esprit — et, dans le cas des plus grands opérateurs, le dépasse matériellement.

Les premières résolutions de sanction en vertu de la Ley 11/2023 — publiées fin 2025 contre des opérateurs de bornes en libre-service dans des hubs de transport régionaux — se sont établies à 50 000–150 000 €, bien en dessous du plafond. Le régime italien n’a pas encore produit d’amende publiée en pourcentage du chiffre d’affaires ; l’activité d’application de première année de l’AgID s’est concentrée sur les mises en demeure formelles et les ordonnances de correction plutôt que sur les résolutions de sanction. La première fois qu’un régulateur italien émettra une amende en pourcentage du chiffre d’affaires contre un opérateur couvert majeur, cela créera un précédent que le plafond espagnol de 1 M€ ne pourra pas égaler en termes absolus.

« Effective, proportionnée, dissuasive — trois mots. Vingt-sept législateurs. Deux ordres de grandeur entre le plancher et le plafond. La question pour 2030 est de savoir si l’article 13 est une disposition du Marché unique ou un problème du Marché unique. »

Le multiplicateur de violation continue par jour

Les plafonds du titre ne constituent que la moitié du tableau de l’article 13. Sept États membres — l’Allemagne, la France, l’Espagne, l’Italie, les Pays-Bas, le Portugal et la Belgique — opèrent une pénalité par jour pour violation continue en plus du plafond par infraction, typiquement à 500–10 000 € par jour pour aussi longtemps que la violation persiste après que l’opérateur a été formellement notifié. C’est le mécanisme pratique qui transforme un plafond du titre à cinq ou six chiffres en une exposition à six ou sept chiffres dans une affaire contestée.

Les taux ne sont pas uniformes. Le BFSG allemand prévoit un supplément par jour allant jusqu’à 5 000 € par jour dans le cadre du mécanisme d’ordonnance de surveillance ; le régime italien, appliqué via l’AgID, peut atteindre 10 000 € par jour dans la catégorie la plus grave. Le taux journalier de la France dans le cadre du barème de la DGCCRF est plus modeste — jusqu’à 1 500 € par jour — mais s’applique plus systématiquement dans les actions d’application. Le régime espagnol en vertu de la Ley 11/2023 fixe un supplément par jour allant jusqu’à 6 000 € par jour, calibré à la taille de l’opérateur.

Pour les équipes de conformité, le mécanisme de violation continue est la partie de l’article 13 qui affecte le plus directement la planification de la correction. Une mise en demeure formelle avec une période de remédiation de 30 jours — courante dans les sept États membres dotés de mécanismes journaliers — se traduit, au taux applicable le plus élevé (Italie, 10 000 €/jour), par 300 000 € d’exposition en plus du plafond par infraction. Aux taux français, la même fenêtre de 30 jours représente 45 000 €. Les États membres sans mécanisme journalier — la plupart de la cohorte Europe centrale et orientale, ainsi que les pays nordiques — s’appuient uniquement sur le plafond du titre pour leur dissuasion.

La fourchette converge-t-elle ou diverge-t-elle ?

La réponse honnête à mi-2026 est que la fourchette ne converge ni ne diverge manifestement. Aucun État membre n’a révisé son plafond de l’article 13 à la hausse au cours de la première année d’application. Aucun ne l’a révisé à la baisse. La cohorte du bas de gamme (Estonie, Slovénie, Malte, Chypre) n’a pas signalé son intention de relever ses plafonds. La cohorte du haut de gamme (Espagne, Italie) n’a pas signalé son intention de les abaisser. La cohorte de la tranche intermédiaire (France, Allemagne, Pays-Bas, Belgique) opère ses plafonds existants comme prévu et produit une application de première année à des niveaux modaux bien en dessous de ces plafonds.

Ce qui se produit est une forme douce de convergence opérationnelle qui ne nécessite pas de modification législative. Les autorités de surveillance à travers l’Union partagent leur méthodologie — le BAFA, la DGCCRF, l’AEPD et l’AgID ont publié des critères de triage d’application largement compatibles au cours de la première année — et l’amende modale dans les affaires réellement émises se concentre dans la fourchette 15 000–100 000 € même là où le plafond du titre est beaucoup plus élevé. C’est la partie de l’histoire de la convergence que l’écart de l’article 13 ne saisit pas : en pratique, les amendes de première année n’exploitent pas l’écart.

La note de mise en oeuvre de la Commission de 2026 décrit l’écart comme « un domaine de surveillance plutôt que d’intervention immédiate ». L’examen de fond de 2030 est le premier moment programmé auquel une harmonisation législative pourrait être proposée. Entre maintenant et cette date, les outils de la Commission sont plus souples : méthodologie partagée, coopération transfrontalière en vertu du règlement (UE) 2019/1020, et (à terme) la première action d’application transfrontalière dans le cadre de la surveillance commune, qui testera matériellement comment un seul opérateur couvert est exposé aux multiples barèmes nationaux de l’article 13 à la fois.

Ce que cela signifie pour les équipes de conformité

Pour un opérateur couvert gérant la conformité à l’échelle du Marché unique, le tableau de l’article 13 de la première année a trois implications pratiques.

Premièrement, le plafond du titre n’est pas la bonne donnée de planification. L’amende modale de première année se concentre à 15 000–100 000 € dans les États membres avec une application active, et cette fourchette est plus utile pour la budgétisation que le plafond espagnol de 1 M€. Le plafond du titre importe pour le risque extrême au pire — un manquement récidiviste sur un parcours de paiement phare d’une plateforme multinationale — mais la plupart des amendes réellement émises se situeront bien en dessous.

Deuxièmement, le mécanisme de violation continue par jour est la partie de l’article 13 qui devrait piloter les calendriers de correction. Une période de remédiation de 30 jours aux taux italiens représente 300 000 € d’exposition supplémentaire ; aux taux français, elle représente 45 000 €. Les programmes de correction devraient être calibrés pour traiter les mises en demeure formelles dans la fenêtre de remédiation, non pour optimiser par rapport au plafond du titre.

Troisièmement, la fourchette elle-même est une considération de planification pour le Marché unique. Allouer le budget de correction uniquement par plafond sous-pondérerait les marchés à faible plafond avec des autorités de surveillance actives (la cohorte baltique et Visegrád, où les mécanismes journaliers sont rares mais l’application opérationnelle est en hausse) et surpondérerait les marchés à plafond élevé avec une pratique d’application prudente en première année. La bonne donnée est une mesure d’exposition mixte combinant plafond, mécanisme journalier, niveau d’activité de l’autorité de surveillance et régime de publication pour atteinte à la réputation — non le seul plafond du titre.

Le développement le plus probable de 2026–27 sur le front de l’article 13 est la première action d’application transfrontalière dans le cadre du règlement (UE) 2019/1020 — à laquelle un seul opérateur couvert fera face, pour la première fois, aux barèmes de l’article 13 de plusieurs États membres simultanément. Cette affaire nous dira, plus clairement que toutes les actions domestiques de la première année, comment la fourchette se comporte réellement sous pression.

Pour en savoir plus sur l’EAA, sur le tableau général de l’application de la première année, et sur les réglementations nationales d’accessibilité.