EAA Artikel 13: Bußgeldrahmen nach Mitgliedstaat, Mitte 2026 — ein Spread von zwei Größenordnungen innerhalb eines Binnenmarkts

Artikel 13 der Richtlinie (EU) 2019/882 besteht im Kern aus einem einzigen Satz: Sanktionen bei Verstößen müssen „wirksam, verhältnismäßig und abschreckend“ sein. Die Verfasser der Richtlinie überließen die konkreten Zahlen anschließend 27 nationalen Gesetzgebern. Zwölf Monate nach Inkrafttreten der Durchsetzungspflicht ist das Ergebnis sichtbar. Die niedrigste Obergrenze pro Verstoß liegt bei 5.000 € (Estland, Slowenien). Die höchste feste Obergrenze beträgt 1.000.000 € in Spanien gemäß Ley 11/2023. Italien knüpft seine höchste Sanktionsstufe an einen Prozentsatz — bis zu 5 % des Jahresumsatzes —, was bei den größten betroffenen Betreibern jede feste Obergrenze auf dem Kontinent übertrifft. Dies ist die erste umfassende Erhebung der Artikel-13-Obergrenzen aller Mitgliedstaaten für Mitte 2026.

Was Artikel 13 tatsächlich sagt

Artikel 13 der Richtlinie (EU) 2019/882 — des European Accessibility Act (EAA) (Europäischer Rechtsakt zur Barrierefreiheit) — umfasst drei kurze Absätze. Der operative Satz ist derselbe, der in jedem horizontalen Binnenmarktinstrument seit den späten 1990er-Jahren wiederholt wird: „Die Mitgliedstaaten legen die Vorschriften für Sanktionen fest, die bei Verstößen gegen die gemäß dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschriften zu verhängen sind, und treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um deren Durchführung zu gewährleisten. Die vorgesehenen Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.“ Der Artikel verpflichtet die Mitgliedstaaten außerdem, der Kommission diese Vorschriften und jede spätere Änderung mitzuteilen.

Die Formulierung „wirksam, verhältnismäßig und abschreckend“ ist kein Spezifikum des EAA. Sie findet sich in nahezu jeder Verbraucher-, Datenschutz- und Produktsicherheitsrichtlinie, die die Union im letzten Vierteljahrhundert erlassen hat. Der Gerichtshof hat die Formulierung dahingehend ausgelegt, dass die Mitgliedstaaten Sanktionen festlegen müssen, die dem Zuwiderhandelnden mindestens den durch den Verstoß erlangten wirtschaftlichen Vorteil nehmen und einen abschreckenden Aufschlag vorsehen. Der Gerichtshof hat es konsequent abgelehnt, die Formulierung als Auferlegung einer unionsweiten Mindest- oder Höchstgrenze zu lesen — das ist Aufgabe des Gesetzgebers, und im EAA hat der Gesetzgeber darauf verzichtet.

Was die Richtlinie verlangt, ist, dass die Sanktionsregelung „dem Ausmaß der Nichtkonformität, einschließlich ihres Schweregrads, und der Anzahl der nicht konformen Produkte oder Dienstleistungen sowie der Anzahl der betroffenen Personen Rechnung trägt.“ Dies ist eine Verhältnismäßigkeitsvorgabe, keine konkrete Zahl. Die Verhältnismäßigkeitsvorgabe ist es, die die meisten Mitgliedstaaten genutzt haben, um ihre Sanktionsskalen in Stufen zu unterteilen — geringfügig, schwer, besonders schwer — mit separaten Obergrenzen für jede Stufe und expliziten Faktoren (Wiederholung, Vorsatz, Dauer), die einen bestimmten Verstoß auf der Skala nach oben oder unten verschieben.

Wie die 27-Staaten-Erhebung erstellt wurde

Diese Erhebung basiert auf dem Text der EAA-Umsetzungsgesetze jedes Mitgliedstaats in der Fassung von Mitte 2026, ergänzt durch Durchsetzungsberichte der jeweils benannten Marktüberwachungsbehörde, soweit veröffentlicht. Die Umsetzungsgesetze variieren in ihrer Form: In einigen Mitgliedstaaten erfolgte die Umsetzung durch Änderung eines bereits bestehenden horizontalen Barrierefreiheitsgesetzes (Deutschland: BFSG, Frankreich: loi 2005-102, Italien: Stanca Law); in anderen durch ein eigens erlassenes Umsetzungsgesetz (Spanien: Ley 11/2023, Estland: Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus, Slowenien: Zakon o dostopnosti); und in einer dritten Gruppe durch ein in einen allgemeinen Verbraucherschutzkodex eingefügtes Kapitel.

Für jeden Mitgliedstaat wurden vier Datenpunkte erfasst: die Höchstgrenze für einen einzelnen besonders schweren Verstoß; die Grenze für einen schweren Verstoß; das Bestehen und die Höhe eines täglichen Bußgelds bei fortdauernden Verstößen; sowie die benannte Marktüberwachungsbehörde. Die nachstehenden Angaben sind Höchstwerte. Das tatsächlich verhängte Bußgeld in einem konkreten Fall wird ein Bruchteil des Höchstwerts sein, skaliert anhand der im nationalen Gesetz festgelegten Faktoren — typischerweise Umsatz des Betreibers, Dauer des Verstoßes, Anzahl betroffener Nutzer sowie erschwerender oder mildernder Umstände. Der Höchstwert bestimmt die Obergrenze der Haftung; der typische Betrag ergibt sich aus der Praxis der Aufsichtsbehörde.

Ein technischer Vorbehalt gilt durchgehend. Einige Mitgliedstaaten legen ihre Höchstgrenze in Landeswährung fest; für Nicht-Eurozone-Mitgliedstaaten wurde der Referenzkurs der Europäischen Zentralbank vom 1. Mai 2026 herangezogen und auf den nächsten 1.000 € gerundet, um Vergleichbarkeit herzustellen. Die rechtlich bindende Zahl ist die in Landeswährung.

Die 27 Mitgliedstaaten, nach Sanktionsobergrenze pro Verstoß geordnet

Die nachstehende Tabelle ordnet alle 27 EU-Mitgliedstaaten nach der Höchstgrenze pro Verstoß für die schwerste Verstoßkategorie gemäß dem jeweils geltenden Umsetzungsgesetz von Mitte 2026. Italiens umsatzbezogene Stufe ist gesondert ausgewiesen — das implizite Maximum hängt vollständig von der Größe des betroffenen Betreibers ab, und bei einem großen multinationalen E-Commerce-Unternehmen würde das implizite Maximum das höchste in der Union sein. Für den Rest der Gruppe ist die Rangfolge eindeutig.

Bei Mitgliedstaaten, für die zwei Beträge angegeben sind (Estland, Slowenien), ist der niedrigere Betrag das Maximum für schwere Verstöße und der höhere das Maximum für besonders schwere Verstöße; für den Vergleich ist der höhere Betrag maßgeblich. Alle Angaben sind Höchstwerte pro Einzelverstoß. Die Spalte für das tägliche Bußgeld zeigt den täglichen Aufschlag, der nach nationalem Gesetz anfällt, solange der Verstoß nach einer formellen Aufforderung fortbesteht. Die aufgeführten Behörden sind die federführenden Marktüberwachungsbehörden für digitale Dienste; in mehreren Mitgliedstaaten (Deutschland, Spanien, Belgien, Italien) sind sektorspezifische Zuständigkeiten auf weitere Regulierungsbehörden aufgeteilt (Bankenaufsicht, Telekommunikationsregulierer, Medienregulierer).

Das Minimum: Estland, Slowenien, Malta, Zypern

Am unteren Ende der Tabelle stehen vier Mitgliedstaaten mit Höchstgrenzen im Bereich von 5.000–15.000 €: Estland, Slowenien, Malta und Zypern. Jeder dieser Staaten hat die Wahl mit ähnlichen Argumenten begründet. In Estland kalibriert das Toodete ja teenuste ligipääsetavuse seadus den EAA-Sanktionsrahmen an den übrigen verbraucherschutzrechtlichen Sanktionen des Landes, bei denen eine fünfstellige Obergrenze für einzelne Verwaltungsverstöße die Norm ist. Das Tarbijakaitseamet (Verbraucher- und Technische Regulierungsbehörde) — die benannte Leitbehörde — hat angegeben, dass die Obergrenze nach seiner Einschätzung für die Größe des estnischen Marktes und den typischen Umsatz der zu ahndenden Betreiber ausreichend ist. Slowenien folgte ähnlichen Überlegungen nach seinem Zakon o dostopnosti proizvodov in storitev.

Der strukturelle Einwand gegen eine fünfstellige Obergrenze ist derjenige, den der Umsetzungshinweis der Kommission von 2026 hervorgehoben hat: Wenn ein nicht-estnischer Betreiber mit unionsweitem Umsatz über eine einzige Domain in den estnischen Markt verkauft, liegt die Höchstgrenze am absoluten Minimum dessen, was der Artikel-13-Vorgabe „abschreckend“ noch plausibel gerecht werden kann. Das Gegenargument der kleineren Mitgliedstaaten lautet, dass die Höchstgrenze nicht das vollständige Abschreckungsbild darstellt: Bußgelder bei fortdauernden Verstößen, Marktrücknahmebefugnisse und Veröffentlichungsregime erhöhen allesamt die Gesamtbelastung des Betreibers über die feste Obergrenze hinaus. Die inhaltliche Überprüfung wird der Ort sein, an dem dieses Argument auf den Prüfstand gestellt wird.

Das Mittelfeld: Frankreich, Deutschland, Niederlande, Belgien

Das Mittelfeld der Rangliste — 75.000 € in Frankreich, 87.000 € in den Niederlanden, 100.000 € in Deutschland, 200.000 € in Belgien — repräsentiert die Gruppe der Mitgliedstaaten mit ausgereiften digitalen Barrierefreiheits-Durchsetzungsrahmen aus der Zeit vor dem EAA. Jeder dieser Staaten kalibrierte seinen EAA-Sanktionsrahmen an der Obergrenze seines bestehenden horizontalen Barrierefreiheitsregimes, das bereits jahrelang vor der Annahme des EAA in Betrieb war: das RGAA-Rahmenwerk in Frankreich, frühere Fassungen des BFSG und des BITV-Regimes in Deutschland, die Implementatiewet, die den EAA-spezifischen Änderungen von 2022 in den Niederlanden vorausging. Das Mittelfeld ist auch die Zone, in der sich die ersten Durchsetzungsmaßnahmen des ersten Jahres konzentriert haben.

Im Mittelfeld ist ein bewusster Kompromiss zwischen zwei Regulierungskulturen erkennbar. Mitgliedstaaten mit festen fünf- bis sechsstelligen Obergrenzen tendieren zu solchen mit langjähriger Erfahrung bei der Verhängung von Verwaltungssanktionen, bei denen die Aufsichtsbehörde eine hohe Anzahl moderater Bußgelder verhängt, anstatt wenige, sehr hohe. Mitgliedstaaten mit höheren Obergrenzen (Spanien, Irland, Portugal) tendieren dazu, die Logik der Datenschutzaufsicht zu übernehmen: wenige, hohe Bußgelder nach umfangreichen Ermittlungen, mit einer durch die Veröffentlichung verstärkten Abschreckungswirkung.

Das erste öffentlich bekannte BFSG-Bußgeld des BAFA aus dem ersten Quartal 2026 — verhängt gegen einen mittelgroßen Modehändler im oberen fünfstelligen Bereich — ist paradigmatisch für den Mittelfeld-Ansatz. Das Bußgeld lag unter der Obergrenze von 100.000 €, deutlich über dem, was ein kleiner Betreiber als Betriebskosten akzeptieren würde, und war von einer Remediierungsanordnung mit täglicher Sanktionsklausel begleitet. Das Muster ist konsistent mit der Handhabung von Produktsicherheits- und Verbraucherschutzdurchsetzung durch das deutsche Marktüberwachungssystem seit zwei Jahrzehnten. Der erste formelle Mahnungstranche der französischen DGCCRF Anfang 2026 folgte einem ähnlichen Muster.

Das Maximum: Spaniens 1 Mio. € und Italiens 5 % des Umsatzes

Zwei Mitgliedstaaten stehen allein an der Spitze der Tabelle. Spaniens Ley 11/2023 setzt eine feste Obergrenze von 1.000.000 € für besonders schwere Verstöße — die höchste feste Obergrenze in der Union und eine Größenordnung über dem Mittelfeld. Italiens D.lgs. 82/2022, das auf dem Rahmen des Stanca Law aufbaut, sieht für die schwerste Verstoßkategorie eine umsatzbezogene Stufe von bis zu 5 % des Jahresumsatzes vor, ohne absolute feste Eurogrenze. Angewendet auf einen betroffenen Betreiber mit beispielsweise 1 Milliarde Euro EU-Umsatz ergibt das italienische Regime ein theoretisches Maximum von 50.000.000 € pro besonders schwerem Verstoß. Auf einen kleinen Betreiber angewendet, ergibt es ein Maximum, das deutlich unter der spanischen Obergrenze liegt. Das italienische Regime skaliert mit der Größe; das spanische tut es nicht.

Die Wahl des Designs ist kein Zufall. Spanien kalibrierte seine EAA-Obergrenze an der Höchstgrenze des bestehenden Verwaltungssanktionsregimes nach dem LGCA (allgemeines Telekommunikationsgesetz) und dem LSSI (Gesetz über Dienste der Informationsgesellschaft), die im Verbraucherschutzbereich bereits Millionen-Euro-Obergrenzen vorsahen. Die spanische Regulierungstradition, insbesondere im digitalen Dienstleistungsbereich, hat konsequent hohe feste Obergrenzen bevorzugt — teils wegen der sichtbaren Abschreckungswirkung, teils weil das spanische Verwaltungsrecht eine gestufte Tarifierung transparenter macht als umsatzbezogene Stufen. Italien ging den anderen Weg und übernahm die Umsatzprozentlogik aus dem AgCom-Telekommunikationssanktionssystem und dem AGCM-Wettbewerbssanktionssystem. Die 5-%-Rate entspricht in ihrer Wirkung der 4-%-Obergrenze der DSGVO — und übersteigt diese im Fall der größten Betreiber materiell.

Die ersten Sanktionsbescheide nach Ley 11/2023 — Ende 2025 gegen Betreiber von Selbstbedienungskiosken an regionalen Verkehrsknotenpunkten veröffentlicht — lagen bei 50.000–150.000 €, deutlich unterhalb der Obergrenze. Das italienische Regime hat noch keinen veröffentlichten umsatzbezogenen Bußgeldbescheid hervorgebracht; die Durchsetzungstätigkeit von AgID im ersten Jahr konzentrierte sich auf formelle Hinweise und Remediierungsanordnungen statt auf Sanktionsbescheide. Wenn ein italienischer Regulierer erstmals ein umsatzbezogenes Bußgeld gegen einen großen betroffenen Betreiber verhängt, wird dies einen Präzedenzfall schaffen, den die spanische Obergrenze von 1 Mio. € in absoluten Zahlen nicht erreichen kann.

„Wirksam, verhältnismäßig, abschreckend — drei Worte. 27 Gesetzgeber. Zwei Größenordnungen zwischen Minimum und Maximum. Die Frage für 2030 lautet: Ist Artikel 13 eine Binnenmarktregelung oder ein Binnenmarktproblem?“

Der tägliche Multiplikator bei fortdauernden Verstößen

Die Höchstgrenzen sind nur die halbe Artikel-13-Geschichte. Sieben Mitgliedstaaten — Deutschland, Frankreich, Spanien, Italien, die Niederlande, Portugal und Belgien — wenden neben der Einzelverstoßgrenze ein tägliches Bußgeld für fortdauernde Verstöße an, typischerweise 500–10.000 € pro Tag, solange der Verstoß nach formeller Benachrichtigung des Betreibers fortbesteht. Dies ist der praktische Mechanismus, der aus einer fünf- oder sechsstelligen Grundsanktion in einem strittigen Fall eine sechs- oder siebenstellige Gesamtbelastung macht.

Die Sätze sind nicht einheitlich. Das BFSG sieht für Deutschland einen täglichen Aufschlag von bis zu 5.000 € pro Tag im Rahmen des Aufsichtsanordnungsmechanismus vor; das italienische Regime, das über AgID vollzogen wird, kann bei der schwersten Kategorie 10.000 € pro Tag erreichen. Der tägliche Satz nach dem DGCCRF-Rahmen in Frankreich ist moderater — bis zu 1.500 € pro Tag — wird aber zuverlässiger in Durchsetzungsmaßnahmen angewendet. Das spanische Regime nach Ley 11/2023 sieht einen täglichen Aufschlag von bis zu 6.000 € pro Tag vor, skaliert an der Größe des Betreibers.

Für Compliance-Teams ist der Mechanismus des fortdauernden Verstoßes der Teil von Artikel 13, der die Remediierungsplanung am direktesten beeinflusst. Eine formelle Aufforderung mit einer 30-tägigen Abhilfefrist — in allen sieben Mitgliedstaaten mit Tagesmechanismus üblich — ergibt beim höchstmöglichen Satz (Italien, 10.000 €/Tag) eine Zusatzbelastung von 300.000 € über die Grundsanktion hinaus. Zum französischen Satz beläuft sich dasselbe 30-tägige Fenster auf 45.000 €. Mitgliedstaaten ohne Tagesmechanismus — der Großteil des mittel- und osteuropäischen Clusters sowie die nordischen Länder — verlassen sich für ihre Abschreckungswirkung allein auf die Grundobergrenze.

Nähert sich der Spread an oder weitet er sich aus?

Die ehrliche Antwort für Mitte 2026 ist, dass sich der Spread weder offensichtlich annähert noch offensichtlich ausweitet. Kein Mitgliedstaat hat seine Artikel-13-Obergrenze im ersten Durchsetzungsjahr nach oben angepasst. Kein Mitgliedstaat hat sie nach unten angepasst. Die Gruppe mit den niedrigsten Grenzen (Estland, Slowenien, Malta, Zypern) hat keine Absicht signalisiert, ihre Obergrenzen anzuheben. Die Gruppe mit den höchsten Grenzen (Spanien, Italien) hat keine Absicht signalisiert, ihre Obergrenzen zu senken. Die Mittelfeld-Gruppe (Frankreich, Deutschland, Niederlande, Belgien) betreibt ihre bestehenden Obergrenzen planmäßig und produziert im ersten Jahr Bußgelder in typischen Größenordnungen, die deutlich unter diesen Obergrenzen liegen.

Was sich vollzieht, ist eine weiche Form operativer Konvergenz, die keine gesetzliche Änderung erfordert. Aufsichtsbehörden in der gesamten Union tauschen Methoden aus — BAFA, DGCCRF, AEPD und AgID haben im ersten Jahr weitgehend kompatible Triage-Kriterien für die Durchsetzung veröffentlicht —, und die typischen Bußgelder in tatsächlich verhängten Fällen konzentrieren sich im Bereich von 15.000–100.000 €, auch wo die nominale Obergrenze deutlich höher liegt. Das ist der Teil der Konvergenzgeschichte, den der Artikel-13-Spread nicht erfasst: In der Praxis schöpfen die Bußgelder des ersten Jahres den Spread nicht aus.

Der Umsetzungshinweis der Kommission von 2026 beschreibt den Spread als „einen Bereich, der zu beobachten, aber nicht sofortigem Handeln zu unterwerfen ist.“ Die inhaltliche Überprüfung 2030 ist der erste planmäßige Zeitpunkt, zu dem eine gesetzliche Harmonisierung auf den Tisch kommen könnte. Bis dahin sind die Instrumente der Kommission weicher: gemeinsame Methoden, grenzüberschreitende Zusammenarbeit nach Verordnung (EU) 2019/1020 und — irgendwann — die erste grenzüberschreitende Durchsetzungsmaßnahme im Rahmen des gemeinsamen Überwachungsrahmens, die erstmals substantiell testen wird, wie ein einzelner betroffener Betreiber mehreren nationalen Artikel-13-Regelwerken gleichzeitig ausgesetzt ist.

Was dies für Compliance-Teams bedeutet

Für einen betroffenen Betreiber, der die Einhaltung der Anforderungen im gesamten Binnenmarkt sicherstellt, hat das Artikel-13-Bild des ersten Jahres drei praktische Konsequenzen.

Erstens ist die Höchstgrenze nicht der richtige Planungsparameter. Die typischen Bußgelder des ersten Jahres konzentrieren sich in den aktiv durchsetzenden Mitgliedstaaten auf 15.000–100.000 €, und dieses Band ist für die Budgetplanung nützlicher als die spanische Obergrenze von 1 Mio. €. Die Höchstgrenze ist für das Worst-Case-Risiko relevant — ein wiederholter Verstoß bei einem Flaggschiff-Checkout-Prozess auf einer multinationalen Plattform —, doch die meisten tatsächlich verhängten Bußgelder liegen deutlich darunter.

Zweitens ist der Mechanismus des fortdauernden Verstoßes der Teil von Artikel 13, der die Remediierungszeitpläne maßgeblich steuern sollte. Eine 30-tägige Abhilfefrist zu italienischen Sätzen entspricht einer Zusatzbelastung von 300.000 €; zu französischen Sätzen beläuft sie sich auf 45.000 €. Remediierungsprogramme sollten darauf ausgelegt sein, formelle Aufforderungen innerhalb der Abhilfefrist zu bereinigen, und nicht auf die Optimierung gegenüber der nominalen Höchstgrenze.

Drittens ist der Spread selbst ein Planungsaspekt für den Binnenmarkt. Die Remediierungsbudgets allein nach der Höchstgrenze zu verteilen würde Märkte mit niedrigen Obergrenzen, aber aktiven Aufsichtsbehörden (Baltikum- und Visegrád-Cluster, wo Tagesmechanismen selten sind, die operative Durchsetzung aber zunimmt) untergewichten und Märkte mit hohen Obergrenzen, aber vorsichtiger Durchsetzungspraxis im ersten Jahr übergewichten. Der richtige Parameter ist ein kombiniertes Belastungsmaß, das Obergrenze, Tagesmechanismus, Aktivitätsniveau der Aufsichtsbehörde und Veröffentlichungsregime berücksichtigt — nicht nur die nominale Obergrenze.

Die wahrscheinlichste Entwicklung im Bereich Artikel 13 in den Jahren 2026–27 ist die erste grenzüberschreitende Durchsetzungsmaßnahme im Rahmen der Verordnung (EU) 2019/1020 — bei der ein einzelner betroffener Betreiber erstmals gleichzeitig mit Artikel-13-Regelwerken mehrerer Mitgliedstaaten konfrontiert wird. Dieser Fall wird klarer als alle bisherigen innerstaatlichen Maßnahmen des ersten Jahres zeigen, wie sich der Spread unter Belastung verhält.

Weitere Informationen von Disability World zu dem EAA, zum breiteren Durchsetzungsbild des ersten Jahres sowie zu nationalen Barrierefreiheits-Rechtsvorschriften.