Serbia

Il regime di accessibilità digitale della Serbia poggia su un fondamento a tre livelli: uno statuto dedicato sui diritti delle persone con disabilità che precede la candidatura all'UE, una legge antidiscriminazione di carattere generale che ospita il corpo indipendente per la parità, e un corpus di legislazione secondaria guidato dal processo di adesione all'UE che si avvicina alla Direttiva sull'accessibilità dei siti web e prepara il terreno per l'European Accessibility Act. L'articolo 21 della Costituzione del 2006 (Устав Републике Србије) garantisce l'uguaglianza davanti alla legge; l'articolo 81 obbliga lo Stato a prendersi cura in modo speciale delle persone con disabilità. La Serbia ha ratificato la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità insieme al suo Protocollo facoltativo il 31 luglio 2009, e detiene lo status di paese candidato all'UE dal 1° marzo 2012 — uno status che comporta obblighi di armonizzazione con le direttive nell'ambito del quadro negoziale anche prima dell'adesione formale.

Il fondamento costituzionale e convenzionale

La Costituzione del 2006 della Repubblica di Serbia (Устав Републике Србије) apre il proprio catalogo di diritti con una clausola di uguaglianza che menziona esplicitamente la disabilità. L'articolo 21 garantisce che «tutti siano uguali davanti alla Costituzione e alla legge» e vieta la discriminazione diretta e indiretta per qualsiasi motivo, inclusa la disabilità fisica e mentale («забрањена је свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу»). L'articolo 81 aggiunge poi una clausola di obbligo positivo: lo Stato, le province autonome e le unità di autogoverno locale «si prendono cura, sostengono e facilitano la parità delle persone con disabilità nella vita politica, economica, culturale e in ogni altra vita pubblica». Letti insieme, i due articoli stabiliscono a livello costituzionale sia un dovere negativo di non discriminazione sia un dovere positivo di accessibilità — una struttura che la Corte Costituzionale ha richiamato nel riesame delle decisioni amministrative ai sensi degli statuti sui diritti delle persone con disabilità.

La Serbia è un Paese con duplice alfabeto: ai sensi dell'articolo 10 della Costituzione, il cirillico è il carattere ufficiale in uso amministrativo, con il latino co-ufficiale per legge. Gli atti giuridici sono promulgati in cirillico nella Gazzetta Ufficiale (Службени гласник Републике Србије) e spesso ripubblicati in traslitterazione latina; entrambe le forme hanno uguale autorità ai fini della citazione. Nel presente dossier, le citazioni primarie sono in cirillico conformemente alla convenzione costituzionale.

La Serbia ha ratificato la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, insieme al suo Protocollo facoltativo, il 31 luglio 2009. La Convenzione è entrata in vigore per la Serbia il 30 agosto 2009. L'articolo 9 (accessibilità) e l'articolo 33 (attuazione e monitoraggio a livello nazionale) sono gli ancoraggi di diritto internazionale più frequentemente richiamati nei documenti di politica serbi. Le Osservazioni conclusive del Comitato CRPD sui Secondo e Terzo Rapporto periodico combinato della Serbia hanno indicato come priorità i servizi a base comunitaria, l'istruzione inclusiva, l'accessibilità dell'ambiente costruito e l'accessibilità dei servizi digitali — temi che il decreto sull'accessibilità dell'e-government del 2023 e la Strategia Nazionale per il Miglioramento della Condizione delle Persone con Disabilità affrontano direttamente. Il Difensore civico (Заштитник грађана) è il meccanismo di monitoraggio indipendente designato ai sensi dell'articolo 33(2).

Lo statuto principale: la Legge del 2006 sulla prevenzione della discriminazione delle persone con disabilità

La Legge sulla prevenzione della discriminazione delle persone con disabilità (Закон о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом, ZSDOI) è stata promulgata nella Gazzetta Ufficiale 33/2006, modificata nel 2009 per allinearla alla CRPD appena ratificata, e nuovamente modificata nel 2016 per rafforzare le disposizioni sull'accessibilità dei servizi. La legge precede la candidatura all'UE della Serbia e rimane lo strumento trasversale del Paese in materia di diritti delle persone con disabilità: copre i servizi pubblici, il lavoro, l'istruzione, l'assistenza sanitaria, l'ambiente costruito, i trasporti e quello che la legge definisce l'«ambiente informativo» (информационо окружење) — una formulazione anteriore a, e che oggi include chiaramente, i servizi digitali e i siti web.

Tre obblighi operativi sono al centro dello ZSDOI. In primo luogo, un divieto generale di discriminazione diretta e indiretta sulla base della disabilità. In secondo luogo, un dovere esplicito di garantire l'accomodamento ragionevole (разумно прилагођавање) nel lavoro, nell'istruzione e nell'accesso ai servizi — un dovere che le modifiche del 2016 hanno rafforzato chiarendo che il mancato accomodamento costituisce di per sé un atto di discriminazione, salvo che il soggetto responsabile possa dimostrare un onere sproporzionato. In terzo luogo, un dovere di garantire l'accessibilità dei servizi e delle strutture pubbliche, inclusi i servizi online erogati da autorità pubbliche e prestatori di servizi di interesse generale. La legge attribuisce la vigilanza al Commissario per la protezione della parità e al Difensore civico, con percorsi paralleli dinanzi ai tribunali civili per le domande risarcitorie.

Il quadro generale: la Legge antidiscriminazione del 2009

La Legge antidiscriminazione (Закон о забрани дискриминације, ZZD) è stata adottata nel 2009 (Gazzetta Ufficiale 22/2009) e modificata sostanzialmente nel 2021 (Gazzetta Ufficiale 52/2021). È lo statuto generale della Serbia sull'uguaglianza, che copre tutte le caratteristiche protette — la disabilità tra queste. La legge ha istituito un organo indipendente per l'uguaglianza, il Commissario per la protezione della parità (Повереник за заштиту равноправности), con sede nell'ufficio omonimo a Belgrado e nominato dall'Assemblea Nazionale per un mandato di cinque anni.

Il Commissario ha un mandato quasi-giudiziario: riceve e istruisce i reclami, emette pareri sull'esistenza di una discriminazione, emette raccomandazioni ai convenuti e — qualora le raccomandazioni vengano ignorate — emette avvertimenti pubblici e ne dà notizia al pubblico. Le modifiche del 2021 hanno ampliato i poteri procedurali del Commissario, in particolare chiarendo l'allocazione dell'onere della prova (il ricorrente deve produrre un caso prima facie; l'onere si sposta poi sul convenuto per dimostrare che il trattamento differenziato era giustificato) e consentendo al Commissario di avviare azioni legali strategiche dinanzi ai tribunali in rappresentanza di vittime identificate e nei casi di ampia rilevanza pubblica.

Il carico di procedimenti del Commissario include un flusso costante di reclami per inaccessibilità digitale. Le decisioni del 2023 e del 2024 nei confronti di importanti banche al dettaglio, operatori di reti mobili e diverse unità dell'amministrazione statale fanno ora parte del registro pubblico dei pareri sul sito web del Commissario, e hanno prodotto raccomandazioni sanzionatorie amministrative nella fascia 50.000–500.000 RSD (≈ 425–4.250 €), ordini paralleli di riparazione dell'inaccessibilità entro un termine fisso e — in due casi — avvertimenti pubblici emessi a seguito della mancata conformità alla raccomandazione originaria.

Il livello guidato dal processo di adesione: il decreto sull'accessibilità dell'e-government del 2023

La Serbia non è membro dell'Unione europea, ma in quanto paese candidato si è impegnata nell'ambito del quadro negoziale — in particolare nell'ambito del Capitolo 19 (Politica sociale e occupazione) e del Capitolo 23 (Potere giudiziario e diritti fondamentali) — alla progressiva armonizzazione con l'acquis UE in materia di diritti delle persone con disabilità. Due direttive sono al centro di quel programma di armonizzazione: la Direttiva (UE) 2016/2102 (Direttiva sull'accessibilità dei siti web, WAD) sui siti web e le applicazioni mobili del settore pubblico, e la Direttiva (UE) 2019/882 (European Accessibility Act, EAA) sui prodotti e i servizi del settore privato.

Il Decreto governativo sull'accessibilità dei siti web e delle applicazioni mobili (Уредба о приступачности веб-сајтова и мобилних апликација), adottato nel 2023 dal Governo della Repubblica di Serbia, è il principale strumento secondario allineato alla WAD. Il decreto si applica agli enti del settore pubblico — amministrazione centrale, organi delle province autonome, unità di autogoverno locale, imprese pubbliche ed enti che esercitano autorità pubblica — e ancora il livello di conformità allo standard europeo armonizzato EN 301 549 (attualmente in vigore nella versione 3.2.1, che integra WCAG 2.1 Livello AA). Esso impone tre obblighi sostanziali, familiari dalla WAD: un dovere di conformità, l'obbligo di pubblicare una dichiarazione di accessibilità strutturata e un meccanismo di feedback e reclamo. La vigilanza spetta all'Ufficio per le tecnologie dell'informazione e l'e-government (Канцеларија за информационе технологије и електронску управу, ITE), che gestisce il portale nazionale di e-government e il registro delle dichiarazioni di accessibilità.

Il quadro allineato all'EAA è in una fase più avanzata di sviluppo. Il piano d'azione per l'adesione del Governo segnala l'armonizzazione legislativa con l'EAA attraverso una combinazione di modifiche al quadro di protezione dei consumatori e di legislazione secondaria dedicata all'accessibilità di prodotti e servizi, con la legislazione primaria attesa secondo la tempistica negoziale piuttosto che entro la data di applicazione UE del 28 giugno 2025. In termini pratici, questo significa che le imprese che immettono prodotti sul mercato serbo e forniscono servizi rientranti nell'ambito di applicazione ai consumatori serbi si trovano di fronte a un quadro di conformità in evoluzione nel corso del 2026–28, con il regime formale atteso a raggiungere la propria forma matura con l'avanzare dei negoziati di adesione.

Lingua dei segni e accomodamento ragionevole nella prassi amministrativa

La Legge sulla lingua dei segni serba (Закон о употреби знаковног језика), promulgata nella Gazzetta Ufficiale 38/2015, riconosce la lingua dei segni serba (српски знаковни језик) come mezzo di comunicazione a tutti gli effetti e obbliga gli enti pubblici — tribunali, uffici del pubblico ministero, prestatori di assistenza sanitaria, istituti scolastici, prestatori di servizi sociali e unità dell'amministrazione statale — a garantire l'interpretazione nella lingua dei segni nella comunicazione con gli utenti sordi e ipoacusici dei servizi. Il Ministero del Lavoro, dell'Occupazione, degli Affari dei Veterani e Sociali gestisce le relative linee di finanziamento e tiene il registro degli interpreti qualificati. La legge viene altresì regolarmente richiamata nelle decisioni del Commissario per la protezione della parità sull'accesso ai servizi pubblici e sull'accessibilità dei media radiotelevisivi, con diversi pareri del Commissario nel 2023–24 che vertono sull'assenza di interpretazione nella lingua dei segni nelle trasmissioni del servizio pubblico e negli annunci di emergenza.

Standard tecnici e conformità

L'ancoraggio tecnico per la conformità in materia di accessibilità in Serbia segue lo standard europeo armonizzato EN 301 549 attraverso il decreto sull'accessibilità dell'e-government del 2023. EN 301 549 incorpora WCAG 2.1 Livello AA come requisito di conformità di base per i contenuti web e aggiunge ulteriori requisiti per le applicazioni mobili, il software nativo, i documenti non web, l'hardware e le funzionalità di comunicazione. La Serbia è membro di CEN-CENELEC attraverso il proprio ente nazionale di normazione, l'Istituto per la Standardizzazione della Serbia (Институт за стандардизацију Србије, ISS), e ha adottato EN 301 549 come norma nazionale (SRPS EN 301 549) — il che significa che i requisiti tecnici sono direttamente invocabili nella prassi amministrativa serba e nei procedimenti giudiziari.

Le linee guida di attuazione dell'Ufficio per le tecnologie dell'informazione e l'e-government ai sensi del decreto del 2023 fissano il livello di conformità a WCAG 2.1 AA in attesa dell'aggiornamento formale di EN 301 549 per recepire WCAG 2.2. Il documento di linee guida modella il modello di dichiarazione di accessibilità sulla Decisione di esecuzione della Commissione (UE) 2018/1523, adattata ai requisiti della lingua serba e dell'alfabeto cirillico. La metodologia di monitoraggio — scansioni semplificate sulla popolazione soggetta alla norma e scansioni approfondite su un campione più ridotto — segue la struttura della Decisione della Commissione (UE) 2018/1523, anche se la Serbia non è formalmente vincolata da tale decisione prima dell'adesione.

Sanzioni — l'insieme dei rischi

Un errore comune nella pianificazione dei budget di conformità per la Serbia è trattare le fasce nominali delle sanzioni amministrative previste dallo ZSDOI e dallo ZZD come la totalità dell'esposizione. Non è così. Il livello delle sanzioni amministrative è la base di uno stack di rischio a quattro livelli: (1) sanzioni amministrative ai sensi dello ZSDOI e dello ZZD; (2) risarcimento civile per discriminazione, illimitato ai sensi del diritto della responsabilità civile serbo; (3) raccomandazioni, avvertimenti e successive azioni legali strategiche emessi dal Commissario; e (4) esclusione dagli appalti pubblici in caso di gravi illeciti professionali. Le cifre di seguito sono presentate in RSD (la valuta normativa primaria) con cifre di riferimento in EUR al tasso indicativo della Banca Nazionale di Serbia (≈ 117 RSD / EUR a metà 2026).

Livello 1 — sanzioni amministrative ai sensi dello ZSDOI e dello ZZD

Sia lo ZSDOI sia lo ZZD prevedono una struttura di sanzioni amministrative graduate con fasce distinte per le persone giuridiche (imprese, enti pubblici, associazioni), le persone responsabili all'interno delle persone giuridiche (dirigenti, responsabili della conformità) e le persone fisiche a titolo personale. Il livello superiore è riservato alle violazioni reiterate o sistemiche e alle violazioni che interessano una categoria di consumatori o di utenti del servizio.

In prospettiva comparativa con l'UE, le sanzioni al livello superiore della Serbia si collocano ben al di sotto dei livelli osservati negli Stati membri che hanno recepito l'EAA — il BFSG tedesco ha un tetto di 100.000 € per episodio, la Ley 11/2023 spagnola raggiunge 1.000.000 € per le infrazioni «molto gravi» e i Paesi Bassi hanno segnalato un'esposizione fino al 5% del fatturato annuo per le violazioni sistemiche. Questo divario dovrebbe ridursi con l'avanzare dell'armonizzazione della Serbia con il quadro EAA secondo la tempistica di adesione; i capitoli negoziali sulla politica sociale e i diritti fondamentali anticipano revisioni ai calendari delle sanzioni per soddisfare il requisito dell'articolo 30 dell'EAA che le sanzioni siano «effettive, proporzionate e dissuasive».

Livello 2 — risarcimento civile per discriminazione (illimitato)

Oltre al procedimento sanzionatorio amministrativo, i ricorrenti ai sensi sia dello ZSDOI sia dello ZZD possono presentare domande risarcitorie parallele dinanzi ai tribunali ordinari per danni materiali e non patrimoniali (morali). Il diritto della responsabilità civile serbo non fissa alcun tetto normativo al risarcimento del danno non patrimoniale; i tribunali lo determinano in base alla gravità della violazione, alla durata della condotta discriminatoria, alle dimensioni e alle risorse del convenuto e alle implicazioni di più ampio interesse pubblico del caso. I risarcimenti nelle cause di discriminazione per disabilità nell'ultimo decennio sono tipicamente compresi nella fascia 100.000–500.000 RSD (≈ 850–4.250 €), con un numero limitato di casi ad alto profilo che hanno raggiunto 1.000.000+ RSD (≈ 8.500+ €) laddove l'effetto discriminatorio su una categoria di utenti era ben documentato o la condotta del convenuto era particolarmente grave.

Livello 3 — raccomandazioni, avvertimenti e azioni legali strategiche del Commissario

Il Commissario per la protezione della parità è abilitato dalle modifiche del 2021 allo ZZD a emettere raccomandazioni formali ai convenuti nei cui confronti sia stata accertata una discriminazione, a pubblicare avvertimenti pubblici qualora le raccomandazioni vengano ignorate, e ad avviare azioni legali strategiche dinanzi ai tribunali in rappresentanza di vittime identificate e nei casi di ampia rilevanza pubblica. Le conseguenze reputazionali di un parere pubblico del Commissario o di un avvertimento pubblico superano sistematicamente la sanzione amministrativa che li accompagna — uno schema particolarmente pronunciato nei settori bancario, delle telecomunicazioni e del commercio al dettaglio, dove i risultati del Commissario vengono ripresi dai media serbi e dagli organismi internazionali di monitoraggio dei diritti umani.

Livello 4 — esclusione dagli appalti pubblici

La Legge serba sugli appalti pubblici (Закон о јавним набавкама) — sostanzialmente modificata nel 2019 per avvicinarsi alle Direttive UE sugli appalti — consente alle stazioni appaltanti di escludere gli offerenti che siano stati riconosciuti colpevoli di gravi illeciti professionali. La categoria include le decisioni di discriminazione accertate ai sensi dello ZSDOI e dello ZZD e le significative decisioni sanzionatorie amministrative. Per i fornitori che vendono alla pubblica amministrazione serba, la perdita dell'idoneità alle gare su un appalto attivo (i valori contrattuali tipici vanno da 50 milioni a diverse centinaia di milioni di RSD, ≈ 425.000 – diversi milioni di euro) supera abitualmente la sanzione amministrativa che ha dato origine all'esclusione di uno o due ordini di grandezza.

Applicazione della normativa e prospettive

L'applicazione ai sensi dello ZSDOI e dello ZZD è stata moderata ma visibilmente in accelerazione dalla modifica del 2021, che ha ampliato i poteri procedurali del Commissario per la protezione della parità. La relazione annuale 2024 pubblicata dal Commissario registra un aumento anno su anno dei reclami relativi alla disabilità, con i casi di accessibilità digitale — applicazioni di mobile banking inaccessibili, portali municipali di e-government inaccessibili, casse di pagamento di e-commerce inaccessibili e assenza di interpretazione nella lingua dei segni nelle trasmissioni del servizio pubblico — che costituiscono un flusso di casi distinto e in crescita. Il Difensore civico ha replicato questo schema con una serie di indagini d'ufficio sull'accessibilità dei siti web dell'amministrazione centrale e delle piattaforme di servizi elettronici.

L'applicazione nel settore pubblico ai sensi del decreto sull'accessibilità dell'e-government del 2023 è ancora nel suo primo ciclo completo di vigilanza. L'Ufficio per le tecnologie dell'informazione e l'e-government ha pubblicato un primo ciclo di scansioni semplificate che copre diverse centinaia di siti web soggetti alla norma e ha segnalato un elenco di obiettivi prioritari di correzione tra i portali dell'amministrazione centrale. Il meccanismo sanzionatorio sostanziale previsto dal decreto è, per progetto, di approccio prudente nel primo ciclo — ordini di azione correttiva piuttosto che sanzioni amministrative — ma la giurisdizione parallela del Commissario per la protezione della parità ai sensi dello ZZD fornisce una risposta più incisiva laddove gli enti pubblici non collaborano.

La riforma guidata dal processo di adesione all'UE è il segnale prospettico più forte. La valutazione del Capitolo 19 (Politica sociale e occupazione) ha identificato il regime di accessibilità come un'area che richiede ulteriore armonizzazione, in particolare sul lato EAA e sul test delle sanzioni «effettive, proporzionate e dissuasive». Il piano d'azione per l'adesione del Governo prevede una legislazione di armonizzazione con l'EAA nel corso del 2026–28, con lo strumento preciso — un atto autonomo sull'accessibilità di prodotti e servizi, o modifiche sostanziali allo ZSDOI e al quadro di protezione dei consumatori — da definire durante la fase negoziale.

Le novità del 2026–28

Quattro sviluppi concreti da monitorare. In primo luogo, la legislazione primaria di armonizzazione con l'EAA attesa secondo la tempistica di adesione — la riforma più significativa nel panorama dell'accessibilità serbo dal ZSDOI originale del 2006. In secondo luogo, il secondo ciclo di monitoraggio allineato alla WAD dell'Ufficio per le tecnologie dell'informazione e l'e-government, atteso a produrre il primo significativo blocco di ordini di azione correttiva e — ove applicabile — rinvii al Commissario per la protezione della parità. In terzo luogo, il prossimo rapporto periodico CRPD della Serbia, dovuto al Comitato CRPD nel 2027, che misurerà i progressi rispetto alle Osservazioni conclusive sui servizi a base comunitaria, l'istruzione inclusiva e l'accessibilità digitale. In quarto luogo, il programma di azioni legali strategiche del Commissario per la protezione della parità — nell'ambito dei poteri procedurali modificati nel 2021 — dovrebbe produrre il suo primo set di sentenze pilota sull'inaccessibilità digitale come discriminazione nel corso del 2026–27, fissando i parametri giurisprudenziali per le raccomandazioni sanzionatorie amministrative del Commissario in futuro.